高空坠物的行政法规制

中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授 余凌云

何为高空坠物？从法律层面来看，仅侵权责任法第87条规定“从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害，难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿。”

高空坠物和高空抛物虽然都会因坠落或掉落形成相应地面危险，甚至造成实质的危害，但应当有所区分。这是因为，高空抛物行为人有着明显的“抛”的动作，该动作的主观态度是明显的，是故意或者放任危险或危害行为的发生。相较而言，高空坠物并非主动行为的结果，而是由于所有人或管理人对相关物品管理不当，导致物品坠落或掉落，从而产生危险或发生危害。据此，高空坠物是指物品从高空坠落或掉落，而产生一定危险或危害的情形。

高空坠物是私人活动。其所引发的危险或危害，既涉及人身的也涉及财产的。一方面，高空坠物对过往的行人的行为自由权、身体健康权乃至生命权带来危险或者实质性危害。在当前报道的相关案例中，常常以此类事件为主。另一方面，高空坠物也同样对地面物品所有人的财产权带来危险或实质性危害。这类案件在现实中也较为常见，如高空坠物掉落砸损地面车辆等。

如何才能对高空坠物行为进行妥善的规制呢？从源头上预防高空坠物的发生，损害发生后及时发现施害人，无法索赔时给予被害人社会救助，方能达到高空坠物规制的更好效果。而以上很难通过社会自发完成，需要国家权力的介入。

国家权力介入高空坠物行为是符合国家保护义务理论的。高空坠物行为对公民人身权利和财产权利均带来可能危险或实质的损害，需要国家予以干预，从而保障公民基本权利。

行政措施是国家干预社会最为常见的规制手段之一。在高空坠物中，同样应当积极发挥行政权的作用。这在香港、新加坡已经有所实践。

高空坠物是由于物品所有人或管理人对高空物品未予妥善管理而间接造成的。从行政机关的角度来看，应当建立全过程的防范和处理机制。具体而言包括：

一是事前通过审批防范危险。由于高空坠物本身对于公民人身财产权利的危险性和危害性均较大，事前进行安全审批仍有正当性。

二是事中通过检查管控风险。应当强化环保部门、城管部门的安全检查责任，必要时可效仿香港和新加坡的模式，安装相应监察系统，及时对高层建筑的构件、悬挂物和搁置物等进行检查，发现可能存在危险的，责任所有人或管理人及时改正。

三是事后通过处罚预防和控制危险。通过处罚规则的建立，对于高空坠物的所有人或管理人及时予以惩处，以防止其再犯。此外，处罚规则的形成，也有助于其他高层建筑的所有人或管理人能够提高防范意识，预防高空坠物的发生。

四是通过行政指导建立保险制度，保证被害人的损失得以赔偿。由保险监管部门对保险金额和保险费用作指导性规定。

以上行政手段的设定应当符合比例原则、平等原则、程序正当原则、明确性原则等。