资本市场创新与现代金融监管法治体系构建

郭　锋

中国法学会证券法学研究会会长,中央财经大学教授,最高人民法院研究室副主任

  李克强总理在政府工作报告中强调，要“深化金融体制改革。加快改革完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济效率，实现金融风险监管全覆盖。”“十三五”规划纲要指出，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，明确监管职责和风险防范处置责任，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。我们认为，借鉴发达国家金融立法现代化经验，结合我国国情构建现代金融监管法治体系，将制定一部综合的《金融商品发行交易法》纳入我国重点立法工程，同时改革和优化我国金融监管体系，完善金融行政执法体系，创新金融司法体系，健全金融法治普法宣传和教育体系，是法学理论界、法律实务界面临的重大课题。

现行金融立法评价

　　一是现行金融立法是传统分业经营、分业监管的产物。我国立法规定的“分业经营，分业监管”。这种金融法律体制进一步强化了金融市场分割状态。二是现行金融立法过多体现行政管制。三是现行金融立法需要制度创新。四是现行金融立法建立或确认的监管体制与国际金融业统合监管主流模式存在较大差距。

借鉴国外金融立法现代化经验

　　进入21世纪以来，一些主要金融大国不断完善金融市场、资本市场立法，力求构筑以各种金融商品为对象的横向金融法制，实现了金融立法现代化。

　　各国金融统合立法的核心或基础，是创造或引入了“金融投资商品”的概念，扩大了传统有价证券的范围。法律最大限度地将具有投资性的金融商品、投资服务作为规制对象，避免产生真空地带，达到充分全面保护投资者的目的。如英国《金融服务与市场法》的“投资商品”定义包含“存款、保险合同、集合投资计划单位、期权、期货以及预付款合同等”。德国《投资者保护改善法》写入“金融商品”概念，对“有价证券、金融市场商品以及衍生品交易等”做了界定。欧盟《金融工具市场指令》引入“金融工具”的概念，涵盖了可转让证券、短期金融市场工具、集合投资计划单位和衍生品交易。

建议制定《金融商品发行交易法》

　　建议着手对我国现行重要金融立法、行政法规、部门规章进行梳理，在此基础上进行《金融商品发行交易法》的立法工作。该法将在整合现有证券法、证券投资基金法、期货法规等立法基础上制定，并相应修改现行银行法、保险法、信托法等法律法规，最终将证券、银行、保险、信托各业内部和交叉领域产生的金融投资商品，以及非金融机构销售或发行的具有金融功能的投资性证券纳入一体化调整范围。建议由国务院或者全国人大常委会法工委组织专门立法班子，正式起草《金融商品发行交易法》。

建议成立国家金融监督管理委员会

　　从国家战略层面以大金融视野发展中国金融业，客观上要求实行金融监管大部制，即将银监会、证监会、保监会和国务院其他部委中负有金融、资本市场监管职能的部门或其职责予以合并，成立统一的国家金融监督管理委员会。

　　我们高兴地看到，在“十三五”规划纲要中，已经采纳了学界多年呼吁的功能监管概念。建议中国金融资本市场采用功能性监管模式的具体方案是，将金融投资业、金融投资商品、金融消费者根据经济实质和金融功能进行分类，只要金融功能相同就适用同一的标准与规则，对同一金融功能的金融消费者适用同一法律保护制度。

　　当前，我国发展处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。通过实现金融监管法治体系现代化，推进国家治理体系和治理能力现代化，防止发生系统性、区域性金融风险，促进我国经济持续健康发展，切实实现和保障广大金融消费者的权益和福利。