文物保护公益诉讼应处理好五个关系

　　编者按：近日，最高人民检察院发布10起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例，明确将文物和文化遗产领域作为检察公益诉讼新领域的重点予以部署推进。最高检第八检察厅厅长胡卫列在答记者问时表示，最高检经征求相关部委意见，已将文物保护法修改时单设公益诉讼条款等检察公益诉讼专项活动列入实施规划和落实计划。本报特邀有关专家学者，共同探讨文物和文化遗产保护公益诉讼机制建设等问题。

　　近日，最高人民检察院以发布典型案例形式，明确将文物和文化遗产保护纳入检察公益诉讼新领域。这将有效增强文物和历史文化遗产保护的合力。但文物保护公益诉讼在我国诉讼法治发展过程中出现的相对较晚。发展好、运用好文物保护公益诉讼，笔者认为，应该处理好五对关系。

　　第一，理论与实践的关系。公益诉讼理论研究虽然起步较早，但运用于实践较晚，且在付诸实施之初也存在赔偿金额标准不明确、“公共利益”内涵不清晰等问题，这些问题亟须理论界及时研究、回应。但目前作为公益诉讼制度研究主力的诉讼法学界对于文物保护议题的关注仍相对薄弱。同时，文物保护公益诉讼还在探索阶段，需要有关部门通过各种形式加以肯定、鼓励和引导，在具体的文物保护公益诉讼法律关系之外，促进制度不断优化、发展。

　　第二，公益组织与检察机关的关系。根据我国现行法律，民事公益诉讼和行政公益诉讼均能够成为文物保护公益诉讼的实现路径，但两者各有利弊、互为补充。民事公益诉讼，向以公益组织为代表的广大社会主体开启了诉讼大门，但同时面临主体资格、赔偿请求实现、舆论质疑等诸多难题；行政公益诉讼，虽能有效回避前述问题，但也面临原被告主体和适用范围较为局限的困境。因此，两者之间应当构建科学的分工关系。

　　第三，文物保护法、环境保护法与民事诉讼法、行政诉讼法的关系。目前，文物保护公益诉讼与公益诉讼制度关系密切，但并未和文物保护法与民事诉讼法、行政诉讼法之间直接发生关系，而是经由环境保护法对“环境”一词广义界定的“中介”实现。这种间接性制度架构至少存在两个问题。其一，就逻辑而言，文物保护公益诉讼本质上应当得到文物保护法和民事诉讼法、行政诉讼法的双重确认，但目前两者均未做直接明确。其二，就内容而言，在环境保护法基础上建构文物保护公益诉讼制度主要基于“人文遗迹”的“环境”属性，但这对宏观意义上的文物保护而言是颇为局限的：一方面在理论上常常陷入强调“融入环境的整体性”标准的适用窠臼，另一方面在实践中又往往仅限于大型不可移动文物。其三，就通常理解而言，“人文遗迹”并非大众认知中的“环境”的当然内涵，因此对基于环境保护提起的公益诉讼容易存在误解。

　　第四，国家立法与地方立法的关系。其一，就价值而言，相对于国家立法的抽象性，地方立法在反映地方特色、规则的具体操作性方面具有较大的比较优势，比如在赔偿金额确定问题上，地方立法可以在国家层面法律的原则性规定基础上，结合本地方实际情况进行具体的赔偿标准制度的构建。其二，就司法而言，目前至少省级和市级地方性法规、经济特区法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等是可以直接作为当地法院审判依据的，而省级、市级和经济特区规章则在裁判过程中具有参照价值，这为地方立法直接助力文物保护公益诉讼制度发展提供了较为广阔的空间。其三，就技术而言，相对于国家立法的影响广泛性而言，地方立法在规范位阶、效力范围方面的有限性反而使其更适于成为制度创新的“试验田”，尤其适于文物保护公益诉讼这类新制度尝试。其四，就发展而言，2015年《中华人民共和国立法法》将地方性法规制定权扩展到所有设区的市、自治州和4个不设区的市（2020年4月，国务院正式批准海南省三沙市设立西沙区和南沙区，因此目前还剩下3个具有地方立法权的不设区的市，即广东的东莞、中山和甘肃的嘉峪关）。根据立法法第72条的规定，市级地方性法规三类立法事项中不仅包含具有间接解释价值的“环境保护”，更包括具有直接针对性的“历史文化保护”。因此，应当考虑采取适当形式，有意识地引导、鼓励相关地方立法的制定与实施，为国家层面的规范完善提供参考与经验。2020年4月9日，重庆市人民检察院出台了全国首个《关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见（试行）》，明确将文物保护纳入了公益诉讼领域。它虽然并非正式意义的地方立法，但至少在地方法治层面为文物保护公益诉讼制度发展提供了基础性支撑。

　　第五，文物保护公益诉讼与文物督察的关系。从目标来说，文物保护公益诉讼与文物违法案件督察具有共通性，即均包含保护文物、督促地方履行文物行政执法责任的内涵。对其关系的讨论至少有两个切入视角。其一，基于行政诉讼程序的文物保护公益诉讼与文物督察的竞合，其效用均体现为对于地方文物行政执法的督促方面。因此，国家文物的督察如何与地方检察机关的督促形成科学分工与有效配合，或可成为新时期文物督察制度发展以及补足文物行政公益诉讼短板过程中的重要方面。其二，基于文物违法举报与文物督察的衔接。一方面，《国家文物局文物违法案件督察办法（试行）》第3条第6项规定“公众反映强烈、社会影响恶劣的文物违法案件”属于“国家文物局负责督察并指导地方文物行政部门处理全国范围内有重大影响的文物违法案件”；另一方面，在相关案件已经进入公益诉讼程序后，国家文物局是否可基于文物保护最大化原则而对相关诉讼予以一定支持，并将其纳入文物违反案件督察的重要补充形式，同样值得思考。

　　（作者为中央民族大学法学院副教授、中国行政管理学会文物行政执法专业委员会常务理事兼副秘书长）