进一步明确文物概念 设专章强化监督

时隔18年后文物保护法再修订

　　近日，由国家文物局组织起草的《中华人民共和国文物保护法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开发布，向社会征求意见。意见反馈截止时间为12月10日。

　　据了解，颁布于1982年11月的《中华人民共和国文物保护法》已历经5次修正、1次修订。此次也是时隔18年后，文物保护法再次修订。

　　《征求意见稿》由现行文物保护法的8章80条增加至9章107条，其中新增一章为“监督检查”，首次对“文物”进行概念界定，并明确擅自改变国有未核定为文物保护单位的不可移动文物的用途，未依法报告的，最高可罚10万元。

　　进一步明确文物的概念

　　现行文物法颁布于1982年，虽历经5次修正、1次修订，但未对文物的概念进行定义。如1982年11月19日通过的《中华人民共和国文物保护法》第2条仅对保护文物范围作了明确：“在中华人民共和国境内，下列具有历史、艺术、科学价值的文物，受国家保护。”现行文物法也未对“文物”进行一般性定义，且删去1982年文物保护法中对文物“具有历史、艺术、科学价值”的界定，改为“在中华人民共和国境内，下列文物受国家保护”。

　　有学者曾发文表示，仅采取列举方式来规定具体文物类别，会导致实际操作时法律适用性受限，有必要对“文物”进行一般性定义。《征求意见稿》对此进行了回应，进一步明确文物概念，以“一般性定义+列举规定”方式，将“文物”定义为“人类创造的或者与人类活动有关的，具有历史、艺术、科学价值的物质文物遗产”。列举规定由现行文物保护法中的5类增至7类，新增革命文物、文化景观两类文物类型，并将“其他一百年以上的实物”作为兜底条款，以国际通行的100年年代线认定可移动文物。

　　记者采访的多位专家也表示，此次《征求意见稿》中对“文物”进行一般性定义是一大进步。

　　兰州理工大学法学院文化遗产法研究所所长穆永强认为，文物的本质属性包括物质属性和人文属性，二者缺一不可，人文属性主要指具有历史、艺术、科学价值。此次修订采用概括加列举的方式对文物概念的内涵和外延做了界定，丰富了文物定义和类型。“‘文物’首次在立法上有了定义。”

　　西安交通大学法学院副教授刘丽娜表示，《征求意见稿》对文物的定义很好地诠释了新形势下文物含义的内涵外延，可有效区别文化遗产和自然遗产、非物质文化遗产。在定义条款列举中，增加的“社会主义建设和改革开放”“代表性文化景观”“影音像资料”等，符合文物事业发展的新形势。

　　南京大学公共事务与政策研究所执行所长姚远认为，1982年由著名文物专家谢辰生主编的《中国大百科全书·文物卷》前言中曾第一次明确提出“文物”的定义，文物在此处被定义为“人类社会历史发展进程中遗留下来的、由人类创造或者与人类活动有关的一切有价值的物质遗存”。姚远认为，《征求意见稿》中对“文物”的定义综合了《中国大百科全书·文物卷》中的“文物”定义，并将中国近代以来形成的对文物科学的认知进行进一步整理归纳，形成新的文物定义。

　　姚远说，《征求意见稿》对文物的概念进行明确界定，不仅使今后探讨如何保护文物有了相对明确的依据，也拓展了文物保护法保护对象的范畴，“只要具有历史、艺术、科学价值，都受文物保护法的保护。”

　　规范未核定不可移动文物使用

　　根据国家文物局2017年公布的数据，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物占不可移动文物总量的80%。多位受访专家表示，作为我国不可移动文物的重要组成部分，目前对于未定级不可移动文物的保护力度相对较弱。

　　记者统计发现，现行文物保护法虽然涉及了未定级不可移动文物的保护管理规定，但对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的保护仅有5处提及。处罚措施也仅有一项，即在第75条第1款规定，“改变国有未核定为文物保护单位的不可移动文物的用途，未依照本法规定报告的”，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正。

　　此次《征求意见稿》加大了未核定为文物保护单位的不可移动文物的保护力度，不仅直接将不可移动文物分为文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物，还对未核定为文物保护单位的不可移动文物的登记公布、备案、巡查看护、保护修缮措施等进行了明确规定。同时，对改变国有未核定为文物保护单位的不可移动文物用途的处罚措施加强，在第101条规定，“情节严重的，可以并处1万元以上10万元以下的罚款，限制其业务活动或者由原发证机关吊销许可证书。”

　　但大连海事大学法学院教授马明飞建议将“未核定为文物保护单位的不可移动文物”的说法进行调整。“这显示出一种不确定性，与文物保护单位形成了对比，不利于保护措施的制定和具体落实。”

　　姚远认为，相较于此前修订稿将“未核定为文物保护单位的不可移动文物”称为“一般不可移动文物”，该说法更准确，“现在没有定哪一级，只是说对它的价值还不清楚，有可能是国家级的，有可能是市级的，不能轻视它。”

　　如何加强保护未核定为文物保护单位的不可移动文物？

　　姚远说，首先要立足于“保”，再根据各种不同文物门类以及它所承担的在现代生活中的功能，探索其“活化”利用，“如果已‘毁’了，一切都无从谈起。”

　　穆永强建议，各级文物行政部门，不仅应增加经费及人员投入，还应创新管理，拓宽渠道，鼓励引导社会力量参与保护利用。

　　马明飞认为，可在《征求意见稿》中增加规定，将此类不可移动文物保护纳入政府绩效考核，提高政府文物保护意识。

　　刘丽娜说，文旅深度融合是未来文物保护的新常态，如何在保护不可移动文物本体的同时又有效利用，这为以后新文物保护法实施细则的制定提出了挑战。

　　设专章强化文物保护监督检查

　　《征求意见稿》由现行文物法的8章增至9章，新增“监督检查”专章，以加强文物保护的监督检查工作。如第80条规定，“国家建立文物督察制度，国务院授权国务院文物主管部门，对地方人民政府履行文物保护职责情况进行督察，对重大文物行政违法案件和文物安全责任事故进行督办。”第82条明确了文物部门和有关执法部门的行政检查措施和强制措施。第84条规定，国家建立文物安全风险等级管理制度。

　　刘丽娜说，近年来，国务院文物行政管理部门很重视文物保护的监督检查工作。此次增设“监督检查”专章，从落实政府责任、加强国家督察、实施文物安全风险等级管理、鼓励文物违法举报等多方面作出规定，“是基于新时期文物保护监督检查工作的总结，以及文物保护的迫切需要。”

　　马明飞认为，目前我国缺少有效的文物监督管理制度，因此，建立有效的文物保护监督检查机制十分必要。《征求意见稿》增设“监督检查”专章，意义重大。

　　刘丽娜说，文物违法案件中最应引起重视的是法人违法。此次《征求意见稿》增加了对“法人违法”问题的关注，如第80条规定国务院授权国务院文物主管部门对地方人民政府履行文物保护职责情况进行督察，并在第81条规定因保护不力造成文物严重破坏或者安全隐患突出的，国家文物主管部门可以约谈县级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人，并要求限期整改。

　　姚远说，近年来，最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》以及2016年国务院印发《关于进一步加强文物工作的指导意见》中，均对加强打击文物违法犯罪活动进行了规定，《征求意见稿》对文物保护部门的监督检查职能进一步明确，有利于各级党委政府、各职能部门形成保护文物的合力。