一旦决定作出，应确保行政相对人履行相关义务

欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）（征求意见稿）完善建议

　　近日，中国证监会起草、发布与证券发行注册制配套的《欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《实施办法》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年9月20日。

　　责令回购制度设计的初衷，是在欺诈发行案件中，为受损投资者提供一种民事诉讼程序之外的简便、快捷的救济途径。对于投资者未能通过责令回购得到弥补的其他损失，仍然可以通过民事诉讼方式寻求赔偿，以最大限度地保护投资者合法权益。但一旦决定实施责令回购制度，《实施办法》就应当规定证监会可以对发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人（下称责任人）的资金、证券等资产进行冻结、查封的权力，增加制度的可操作性。

　　根据《实施办法》第13条的规定，发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人拒不执行责令回购决定的，证监会可依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，申请人民法院强制执行。但通常情况下，如果责任人不服责令回购决定或者拒不执行回购决定，也有可能不予制定回购方案，在这种情形下，证监会申请法院强制执行，也需要制定回购方案，没有回购方案法院也无法强制执行。即使法院通过第三方制定回购方案，但法院应当执行责任人的哪些资产？是仅限于责任人的现金、证券等资产，还是以责任人的其他资产拍卖、变卖所得进行回购？这值得大家深入思考。

　　因此，为保障责令回购制度的实施，结合《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》（以下称《冻结、查封实施办法》）的规定，建议在《实施办法》第5条第一款前加入一款作为第一款，“中国证监会发现发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人可供冻结、查封的资金、证券等资产能基本满足回购的需要的，可以对发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人的资产进行冻结、查封。”责令回购是一项针对责任人的行政强制行为，行政机关一旦作出决定，应当确保行政相对人履行相关义务，否则有失行政行为的权威性与严肃性。增加这一款规定，可以起到两方面的作用：

　　首先，证监会可以根据《冻结、查封实施办法》的规定，对责任人的资金、证券等资产进行冻结、查封；同时《冻结、查封实施办法》对冻结、查封权力的行使期限也作了明确规定。该办法规定证监会冻结、查封资金、证券等资产的期限是6个月，因特殊原因可申请延长，每次延长的期限不超过6个月，但申请延长的次数并没有限制。可见，《冻结、查封实施办法》赋予证监会的权力及其运行机制完全可以保障责令回购在最大限度内落实。

　　其次，增加该规定构成了责令回购的触发机制。相比于投资者可以采取的调解、代表人诉讼等维护自身权益的方式，责令回购更加快速、便捷，成本更低廉，且绝大部分投资者的合法权益可以得到平等保护。这样，虽然责令回购是证监会行使的监管权力，但使用得当，既可以降低投资者维权成本，又节约司法资源。

　　（作者为山东财经大学法学院副教授、山东财经大学睿扬资本法治研究中心研究员）