船舶污染损害民事责任保险实施办法（修订）（征求意见稿）修改建议

增强制度可操作性 前后表述保持一致 增加鼓励性条款

　　8月24日，交通运输部就《中华人民共和国船舶污染损害民事责任保险实施办法（修订）（征求意见稿）》（简称《办法》）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年9月24日。总体而言，《办法》落实了绿色发展的具体要求，但仍有进一步完善的空间。

　　首先，要注重实体规则和程序性规则的互动、融合。《办法》第1条明确，“根据《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海商法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《危险化学品安全管理条例》等法律、行政法规和我国缔结或者参加的有关国际条约，制定本办法。”因此，《办法》在性质上属于部门规章，系对前述法律法规和国际条约的细化，应当遵循上位法确定的基本原则、具体规范，在此基础上将现有已具备稳定性特征的具体性、操作性政策规范适时转化为部门规章规范，注重实体规则和程序性规则的互动、融合，增强制度的可操作性，从而实现结构到制度的有机调和，有效弥补现行立法的不足。

　　其次，与一般情形下损害事实发生后直接要求责任人承担民事责任不同，《办法》提及的投保保险和取得财务保证两种模式都是利用金融杠杆回应环境风险的典型方法，本质上看，这两种模式都属于平等主体之间的商事行为，具体采取何种方式履行企业责任系当事人自由。但鉴于船舶运输中造成污染会对公共利益造成不利影响，因此，仍需要通过公法手段强化监管，以保证当事人按时、合规地履行相应义务。鉴于此，《办法》进行了相对严密的规范：第一，《办法》第二章通过类型化的思路对保险或者其他财务保证标的及额度进行了规定，初步确定了义务主体及其义务；第二，《办法》第10条对保险人和其他机构的资质做出必要限定，强化了监管和风险控制的效能；但《办法》实施过程中也需要强化与《中华人民共和国反垄断法》及相关法规之间的衔接；第三，《办法》第24条、25条对海域内航行的船舶、在我国内河水域航行的载运散装液体危险化学品的船舶的相关法律责任做了比较细致的规定，强化了规定执行力。需要注意的是，其要与《办法》第2条第二章的相关表述保持一致性，以便使其规定更严谨。

　　再次，建议对《办法》修改、完善。环境治理体系和治理能力现代化要求治理工具选择应更多样化。因此，对船舶污染损害民事责任的行政监管，除运用刚性制度规范外，还需要适当运用经济激励等自愿型工具，以增强制度实施的具体效能。比如在《办法》中增加专门的鼓励性条款促使法律激励功能实现，以增强制度实施效能。同时，回应大数据时代的特殊需求，增强自愿型工具实施效能，强化跨行业电子数据交换平台管理规定；强化与银保监监管系统对保险公司、银行等金融机构的数据共享，为绿色信贷活动、绿色债券发行提供监管和激励依据；在运用层面，应强化具体信息公开和数据运用，拓宽公众获取环境资讯的渠道。

　　在防控船舶污染中，实施船舶污染损害民事责任制责任保险或财务保证制度很有必要性。因此，《办法》既要强化相关制度的体系性梳理，增强制度实施时的可操作性，又要对投保人、保险人、监管者等相关涉及的不同法律关系予以区分，明确企业合规经营、监管者行使权力的具体边界，增加经济激励型工具、自愿型工具的运用，提升船舶污染损害民事责任保险投保、财务证明取得的效率，以此有效防控船舶污染的发生，推动航运业的绿色化转型。

　　（作者分别为重庆大学法学院副教授、重庆大学法学院博士研究生）