“煤改气”工程要有法治思维

　　今年是《大气污染防治行动计划》的收官之年，也是“煤改气”“煤改电”工程实施后的首个供暖季。但进入11月后，北方部分地区出现较为严重的“天然气荒”，不仅工业、服务业领域的天然气供应不足，一些刚刚实施“煤改气”供暖的地方也因缺气而无法供暖；部分因缺气无法供暖的地方严禁使用燃煤取暖，以致出现有人冻伤的情况。

　　基于此，环保部日前紧急下发文件要求，凡散煤综合治理没有完工的项目或地方，可继续沿用过去的燃煤取暖或其他替代方式。“煤改气”“煤改电”是国家推广清洁能源、优化环境治理的必由之路，但良好的目的也需要通过正确的方式来实现。不顾实际情况，盲目采用过去运动式执法、命令式执法方式，调整能源结构、治理环境的做法，难免会在一定程度上消减“煤改气”“煤改电”工程的正当性。笔者认为，创新与转变社会治理方式势在必行。

　　党的十八大以来，党中央提出要加强和创新社会治理，并从系统治理、依法治理、综合治理和源头治理四个方面论证了社会治理创新的方式。因此，“煤改气”工程亦应遵循法治思维和法治方式，以满足依法治理的要求。

应以保障民生为基础

　　首先，“煤改气”工程应当以保障民生为基础。法治的核心在于限制公权力和保障公民权利。“煤改气”工程中涉及到公民取暖的问题，由于取暖直接关系到公民身体健康问题，故而公民取暖可归入公民身体健康权的范畴，是公民的一项基本权利，除非法定事由和法定程序不得被剥夺或限制。

　　“煤改气”工程中，国家虽然可以基于改善环境、调整能源结构等目的限制公民权利的实现方式，但不能剥夺法律已经规定的事由——依法保障公民身体健康。因此，国家推行“煤改气”只是限制权利的实现方式，而不是限制权利本身。

　　由此推之，在国家尚未提供好充分天然气供暖、公民并无其他替代性取暖方式的情况下，如果限制公民使用燃煤取暖，无异于剥夺了公民获得身体健康的这项基本权利。因此，依法治理视角下的“煤改气”工程，必须首先考虑如何保障公民权利、保障民生，只有在此基础上，才能稳步推进“煤改气”工程实施。

要充分听取相关主体意见

　　从国计民生来看，“煤改气”工程有利于改善环境、也有利于能源结构调整，可谓利国利民。但具体到公民个人来说，“煤改气”工程可能并非有百利而无一害，甚至可能会出现弊大于利的情形。从大局、从国家发展来讲，限制单个公民的权利可以保障大局实现。但法治思维不是命令式思维、一刀切的思维，而是通过给予不同利益主体维护自己权利的手段等，尽可能实现利益多元化。因此，“煤改气”推进过程中应充分听取相关主体的意见，可以设置多元化的实现方式。

　　比如“煤改气”虽属国家政策必须执行，但在具体执行过程中要破除过去运动式执法、命令式执法的思路，要统筹兼顾各方利益主体的不同诉求，并充分吸收其中的合理建议，从而尽可能实现多方主体的共同利益。诉求的多元化也必然带来实现方式的多样化，如环保部上述文件中设置了“煤改气”的暂缓措施等。

　　同时，“煤改气”工程应当保障公民的救济途径。无救济则无权利，法治的实现必然要以一定的权利救济机制来保障。当公民认为自己权益受到损害时，应当有声明不服和申请救济的渠道，如诉讼、行政复议等。但此次“煤改气”工程中并未看到官方设置有效的救济渠道，有些地方甚至打出“谁烧煤就抓谁”的字样。这种做法不仅严重违背法治思维的基本要求，而且大大降低了“煤改气”工程的正当性和接受程度。

应当完善配套制度建设

　　大家都知道“煤改气”工程利国利民，但部分地方在实施“煤改气”“煤改电”工程时，并未充分考虑到当地天然气供应和储存量、居住点分散状况、“煤改气”工程实施进度以及居民经济状况等，而是一哄而上，超标准实施“煤改气”“煤改电”项目。这在一定程度上造成了天然气供需关系的突然变化。

　　日前，国家发改委公布，与往年同期相比，2017年1至10月天然气消费量猛增至18.7%。2015年和2016年，该数据分别为2.7%和7%。从2015年和2016年数据来看，供暖季期间天然气消费量明显大于供应量。随着2017年“煤改气”工程的大幅推进，2017年供暖期间的天然气供需关系出现严重失衡。

　　因此，“煤改气”工程应当完善配套制度建设，如天然气供应制度、天然气价格形成机制、国家补贴制度等。这也是系统治理的必然要求。

　　（作者系法学博士，南开大学法学院讲师）