治霾应依照法律规则和程序持续施策

  编者按：近日，山西忻州环保警察在夜间巡查时发现，建筑工地工人王某某为取暖，在室外多处燃烧煤炭明火，遂对其作出行政拘留5日的处罚，引发热议。本报特邀学者探讨。

　　近日，山西省忻州市公安局环安支队大气污染巡查组在夜间巡查时，发现锦兴园小区建筑工地地桩处、过道处燃起三处燃煤明火，有工人加班施工。对此，环安支队民警联合忻州市忻府区公安局民警进入工地，下到十几米深的地桩工地，一组人员对明火进行了浇水扑灭，一组人员对工地人员进行了了解，并将相关人员依法传唤至属地派出所进行询问。最终确认锦兴园建筑工地工人王某某为夜间取暖，在室外多处燃烧煤炭明火，散发的烟霾中含有高浓度二氧化硫等有害物质，对大气形成了污染，遂依据《大气污染防治法》《消防法》等，对王某某作出行政拘留5日的处罚决定。笔者认为，该处罚决定可能存在合法性问题。

拘留取暖工人缺乏法律依据

　　忻府区公安局以《大气污染防治法》《消防法》为依据，对建筑工地工人王某作出行政拘留5日的处罚决定。笔者认为，这两部法律能否为行政拘留烧煤取暖的建筑工地工人提供法律依据，值得商榷。

　　首先，《大气污染防治法》不能为行政拘留烧煤取暖的建筑工地工人提供法律依据。该法第35条第1款规定，“国家禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的煤炭，鼓励燃用优质煤炭。”其规定了单位和个人不得燃用劣质煤炭的法律义务。该法第105条规定，“违反本法规定，单位燃用不符合质量标准的煤炭、石油焦的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处货值金额一倍以上三倍以下的罚款。”由此可见，该法仅仅规定了单位在燃用不符合质量标准的煤炭时必须承担的法律责任，并没有规定个人在燃用不符合质量标准的煤炭时应当承担何种法律责任。因此，执法者若将锦兴园小区建筑工地工人烧煤取暖的行为视为施工单位燃用不符合质量标准的煤炭的行为，那么忻府区环保局可以根据《大气污染防治法》对雇佣建筑工地工人王某某的施工单位处以煤炭货值一倍以上三倍以下的罚款。

　　其次，《消防法》也不能为行政拘留烧煤取暖的建筑工地工人提供法律依据。该法第63条规定，违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的，处警告或者500元以下罚款；情节严重的，处5日以下拘留。忻府区公安局可能根据《消防法》第63条对建筑工地工人作出了行政拘留5日的处罚决定。然而，明火作业是指有外露火焰或炽热表面的施工作业。我国法律、法规、规章和其他消防安全规定严格限制明火作业，特定的期间、场所禁止明火作业，其他时间、场所使用明火作业应当按照规定事先办理审批手续，并应当遵守消防安全规定。但据媒体报道，忻州行政拘留案中建筑工地工人燃起煤炭明火用于夜间取暖，而非用于施工作业。因此，建筑工地工人燃烧煤炭取暖并非《消防法》第63条中所说的“违法规定使用明火作业”。此外，根据媒体报道，建筑工地工人在锦兴园小区建筑工地地桩处、过道处燃烧煤炭，而非在具有火灾、爆炸危险的场所使用明火，且建筑工地工人燃烧煤炭取暖并非《消防法》第63条中所说的“在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火”。综上，忻府区公安局根据《消防法》第63条对建筑工地工人作出行政拘留5日的行政处罚决定不合理。

层层加码或致不当行政处罚

　　2017年8月21日，环保部办公厅印发《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（简称“《方案》”）规定，2017 年10月至2018年3月，京津冀大气污染传输通道城市PM2.5平均浓度同比下降15%以上，重污染天数同比下降15%以上。然而，忻州市政府办公厅2017年9月29日印发的《忻州市2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（简称《行动方案》）将本地雾霾治理政策目标提高为，2017年10月到2018年3月，忻州城区PM2.5和SO2平均浓度同比下降35%左右，重污染天数同比下降30%左右，SO2小时浓度值不超过800μg/m3。

　　另外，《方案》要求北京、天津、廊坊、保定市2017年10月底前完成“禁煤区”建设任务，散煤彻底“清零”，并没要求忻州市实施“禁煤区”建设。但忻州市《行动方案》规定，于2017年9月底前调整高污染燃料禁燃区管控要求和面积，并向社会公告；忻府区要于10月底前完成“禁煤区”试点的划定和建设工作，做到散煤“清零”；对居民使用的劣质散煤进行清理回收，禁止燃用硫分高于1%、灰分高于16%的民用散煤。事发地锦兴园小区建筑工地位于忻府区调整后的高污染燃料禁燃区，为忻府区公安局行政拘留烧煤取暖工人提供了政策依据。

　　据了解，忻州市为了完成雾霾治理政策目标，还实施了忻州市大气污染综合治理巡查。11月17日，忻州市政府召开忻州城区禁煤区大气污染综合治理巡查工作动员会议。巡查的内容包括销售、运输和燃用散煤、焦炭、型煤等煤炭燃料及其制品的行为。正是忻州市公安局环安支队大气污染巡查组在11月底夜间巡查中发现建筑工地工人燃烧煤炭取暖。此外，忻府区于2017年10月开展了燃煤污染综合整治，禁止任何单位、工商经营户和居民个户燃用散煤、焦炭、型煤等煤炭燃料及其制品；对违反规定的，环保、质监、工商、公安、经信等部门没收煤炭燃料及其制品和炉具，并进行处罚。虽然忻州市巡查工作动员会议要求坚持依法处置，要严格依法办事，形成高压态势，运用法治思维、法治方式把损害环境安全行为处置在萌芽状态。这种治理雾霾的决心值得肯定，但忻府区执法人员可能因层层加码实施雾霾治理政策的运动式机制而对燃烧散煤取暖的建筑工地工人，实施了不当行政拘留。

应依法持续实施雾霾治理政策

　　党的十九大报告指出，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。地方政府层层加码实施雾霾治理政策的运动式机制，虽然可以更快地实现政策目标，但是很容易导致不当限制公民的人身自由以及公民、法人和其他组织的财产权益，可能破坏那些为人们日常生产生活提供稳定预期的法律规则和程序。

　　笔者认为，这种运动式雾霾治理机制，虽然可以实现政策目标上的高效性，但是也可能带来对法律权威的巨大破坏。因此，在推进雾霾治理政策时，地方政府及其行政部门，要深刻领会十九大报告提出的“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，要按照“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”的要求，依照法律规则和程序持续实施雾霾治理政策。

　　（作者系吉林大学法学院教授。本文系国家社科基金重大项目“基于风险的环境治理多元共治体系研究”的阶段性成果）