重罚不是应对燃煤取暖的妥当举措

　　2017年11月，忻州男子因室外燃煤取暖被拘案引发社会广泛关注，不外乎两个原因：“行政违法行为是燃煤取暖”和“行政处罚的种类是行政拘留”。笔者认为，一律禁止冬季燃煤取暖，目前缺乏明确的法律依据，不利于实现防治污染和保障民生两者的兼顾和平衡；“谁燃煤就抓谁”口号下的运动型治理，存在刻意忽视行政处罚与行政违法行为之间的相当性的嫌疑。

　　霾的危害众人皆知。冬季的燃煤取暖会带来大量二氧化硫的排放，不利于有效治理雾霾。防治大气污染是持久战、攻坚战、系统战。从这个角度看，要求雾霾严重的地区禁止燃烧散煤取暖具有充足的正当性，也符合整体利益和长远利益，并可以找到《大气污染防治法》第38条作为法律依据。但设置禁燃区并对燃烧散煤的行为进行行政处罚，应有必要的配套措施，即用清洁能源替代燃煤。否则，面对燃煤取暖的禁令，要么遵守者无暖可取以至冻坏身体，要么违反者受到行政处罚以至心生怨言。

因御寒而燃煤值得同情

　　笔者认为，王某某因室外燃煤取暖被行政拘留案，被打上“忻州市办理的首起违反《大气污染防治法》案件”的标签，可能属于判断失准。纵观《大气污染防治法》的“法律责任”章（第98-127条），只有第98、113、121条涉及公安机关的行政处罚权限，分别针对如下三种情形：（1）以拒绝进入现场等方式拒不接受负有大气环境保护监管职责的部门的监督检查或在接受监督检查时弄虚作假构成违反治安管理行为的；（2）机动车驾驶人驾驶排放检验不合格的机动车上道路行驶的；（3）擅自向社会发布重污染天气预报预警信息，构成违反治安管理行为的。作为夜间加班的工人，王某某在建筑工地十几米深的地桩处燃起煤炭明火，显然不属于公安机关有权依《大气污染防治法》进行行政处罚的行为，而应属于违反《消防法》第21条的行为。

　　根据《消防法》第21、63条的规定，因施工等特殊情况需要使用明火作业的，应当按照规定事先办理审批手续，违反规定使用明火作业的，处警告或者500元以下罚款；情节严重的，处5日以下拘留。11月忻州的夜间温度已经很低，施工单位安排夜间加班时，若不采取必要的保暖措施，时间一长建筑工人肯定无法抵御寒冷。工人无奈之下选择燃煤取暖，从而构成“违规使用明火作业”，在很大程度上值得同情和理解。笔者认为，此行政违法行为的性质、情节和社会危害程度并不严重。然而，在处警告或500元以下罚款即可消除行政违法行为、达到处罚与教育相结合之效果的情况下，公安机关却对王某伟处5日行政拘留，属根据《消防法》第63条的顶格处罚，使得行政处罚与行政违法行为之间的相当性在这个案例中未能很好地彰显出来。王某某案之所以被视为与《大气污染防治法》相关的典型案例加以报道，很可能与当地运动型执法急于出政绩、造亮点密切相关。

治霾也要兼顾当下利益

　　没有理性良好的治理绩效，防治大气污染就会沦为空谈。禁止燃煤取暖被确定为防治大气污染的有力措施之一，应处理好消除雾霾的长远利益和取暖过冬的当下利益之间的关系，应充分考虑到区域差异与现实可操作性，过于功利和机械的政绩观应让位于民众的生存权需求。若不如此，就会出现“拆灶台、堵烟囱、拘卖散煤者”的粗暴做法以及老人、孩子被冻伤冻病的情形，从而导致治霾计划中的“一蹴而就”变成“欲速则不达”，得民心的政策会变成失民心的举动。

　　不过，亡羊补牢，为时不晚。12月7日环保部下发特急文件，明确进入供暖季后，“煤改气”“煤改电”工程未完工的地方依然可继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式。此前围绕“禁止燃煤取暖”而兴起的汹涌舆情，因此得以控制，国家治理的理性得以提升，期待将来类似的失误不出现或少出现。

  （作者系山东大学法学院副教授，山东省人民政府研究室特邀研究员）