应强化对派出所执法行为的监督

　　2017年5月4日，广东湛江经济开发区人民法院作出《（2017）粤0891刑初67号刑事判决书》认定，违规收钱放人的湛江雷州市西湖派出所构成单位受贿罪，判处罚金20万元，2014年2月至2016年6月初任该所所长的曾某某被判刑一年。媒体称为，这是我国公安派出所首次被判单位受贿罪。

　　我国派出所的执法行为具有覆盖面广、所涉事项复杂多样、极易对相对人的自由和财产产生很大影响的特征。派出所的执法行为能否严格依法进行，在很大程度上决定着依法行政的水平高低和建设法治政府的速度快慢。派出所执法行为的规范化程度，将实质性地影响基层治理的法治化进程。

　　据媒体报道，日前，雷州市公安局会正在推行健全完善执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核的执法办案新模式。笔者认为，这有利于促进派出所提高依规执法的自觉意识，有利于彰显从内部和外部两个层面对派出所的执法行为加强监督的必要性，最终将有助于针对派出所的执法行为形成“不敢违规，不能违规，不想违规”的机制。

　　最大瑕疵：收钱放人

　　“收钱放人”成为长期性行为，这是涉案派出所行政行为的最大瑕疵。据媒体报道，曾某某的供述和副所长、民警、辅警的证言都证明“收钱放人”是早已有之的惯例。这一惯例存在于西湖派出所已超过10年。执法者对“惯例”称谓的麻木认知和有意遵从，内部监督者的无视或纵容，以及外部监督者的有心无力或力有不逮，使得该违法行为长期得不到纠正，以致案情披露后民众方得知此潜规则的客观存在与长期运行，派出所执法行为的公信力因此出现断崖式下降。

　　有观点认为，派出所工作民警，处在维护社会治安的第一线，任务重、风险大、待遇不高。但这不能成为涉案派出所将“收钱放人”常态化的正当理由。涉案派出所将违规收取的款项部分用于派出所的开支和支付线人费、值班组夜餐费。这种行为很容易被要求给予“同情式理解”，因为它容易被看成是经费紧张诱发的无奈创收之举。但与放弃履行法定职责带来的巨大危害相比，该创收举动的理由显然苍白无力，更何况部分款项被有预谋地私分。

　　“越权罚款”成为普遍性行为，这是涉案派出所行政行为的公然瑕疵。根据我国《治安管理处罚法》第91、97、106条的规定，派出所只可决定警告和500元以下的罚款，派出所应向被罚款人出具罚款决定书和罚款收据。根据媒体报道，2015年7月至案发前的一年内，涉案派出所办理“收钱放人”案件21件，共收取罚款137400元，平均每件罚款超过6500元；从数十位证人的证言看，罚款低于500元的案件极为少见。涉案派出所在并非零星的案件中超出法定额度决定罚款，明目张胆地侵入县级以上人民政府公安机关的执法领域，毫无顾忌地严重违反“法无明文授权不可为”的基本法理，且具有很强的随意性，使得派出所执法行为的严肃性和谦抑性荡然无存。

明显瑕疵：故意不网上办案

　　“故意不网上办案”成为持续性行为，这是涉案派出所行政行为的明显瑕疵。依照自2015年1月1日起施行的《公安机关执法办案信息系统使用管理规定》第15条，除案件性质和事实涉及国家秘密的案件以及办案系统使用前已经受理或者立案的案件外，公安机关所有行政、刑事案件均应当通过办案系统在网上办理。自此，网上办案成为法定的原则性、通常性办案方式。

　　网上办案可以提高办案质量和效率，可更好地以全程留痕的方式消除不网上办案可能存在的权力寻租与权力腐败。涉案派出所不进入公安机关警情综合处理系统、不按规定的案件办理流程报批、直接“收钱放人”的做法，显然是把网上办案当成了例外性、补充性的办案方式，错误地颠倒了网上办案和不网上办案二者之间的关系。笔者认为，涉案派出所主观故意显而易见、客观行为清晰可辨，其对办案规则的违反可谓“明火执仗”，当然也决不能被容忍。

　　据媒体报道，交钱走人的吸毒者因涉嫌运输毒品罪被外地警方抓获后，将涉案派出所的“收钱放人”说出，从而导致案发。“常在河边走，哪能不湿鞋”。这一次“法网恢恢，疏而不漏”的警示名言得以应验，最终涉案派出所的犯罪线索由上级公安机关移交。这显示出内部监督的方式并未完全失效，线索移交机关的“不护短，不手软”值得肯定，但不能因此而降低对内部监督之有效性和外部监督之必要性的重视。

　　笔者认为，对派出所执法行为的内部监督和外部监督各有其长，也各有其短。涉案派出所“收钱放人”行为的长期性、普遍性和持续性，说明内部监督和外部监督的方式都有被继续强化的空间，合力的形成仍需时日。

　　（作者系山东大学法学院副教授，山东省人民政府研究室特邀研究员）