从全面、道路、体系解读四中全会

胡建淼

国家行政学院法学部主任

这次四中全会将全面推进依法治国作为一个主题，以党的决议作出一个专门的决定，确实是第一次。具体地说是四个第一次，我认为是自从1997年党的十五大把依法治国确立为我们党领导人民治国理政方略以来的第一次；是1978年党的十一届三中全会确立社会主义法治以来的第一次；也是1949年中华人民共和国成立的第一次；是1921年中国共产党成立以来的第一次。这四个第一次涉及的理论精神，在中国的法治理论史上和中国的法治实践上确实是一个重要的里程碑。

四中全会以来大家都在解读，解读是为了宣传，宣传是为了研究。我们如何来解读四中全会的法治理论和精神，如何解读关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，现在版本很多。我最早看到的版本是“一五六”，说这次全会确定了一个目标，五大体系。一个目标就是建设中国特色的社会主义法治体系。五大体系就是五大法治体系：法律规范体系、法治的实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系。

怎么样解读四中全会主要内容精神？我试图从三个关键词来解读。第一，全面。我们全面推进依法治国，依法治国具有全面性。这次四中全会确实体现了全面推进。第二，道路。走中国特色社会主义法治道路。第三，体系。这次提的是法治体系，而且内容非常完整，是五大法治体系。

具体来说：第一个关键词“全面”，我们依法治国是十五大报告已经确立的，但当时没有提全面推进依法治国，我们内容上没有到国家方方面面，当时这个面比较窄。我们十七大报告里已经提出全面推进依法治国基本方略，这时候出现全面。我们在十八大报告里把全面作为我们衡量法治中国以及2020年法治目标的一个具体的实践要求。到2020年小康社会建成，我们法治要达到什么情况，十八大说得很清楚，依法治国方面全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到尊重和保障。这段话是2020年小康社会建成时我们法治到什么样子的标准，这个标准第一句话是依法治国方略全面落实。全面这个指导思想就出现了。意味着我们关于法治的理论从最早法治制度的“制”，过渡到治理的“治”，从法治过渡到全面法治，四中全会决定的名称叫中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定。体现了我们全面法治这个理论的成熟。在具体理论实践上看，我们的法治在不断扩展涉及到国家的方方面面。

我们理论上提出法治中国概念比原来法治国家概念广。我们共同推进一体建设的理论，坚持依法治国，依法执政，依法行政，共同推进建设法治社会，最早的依法治国法治国家一下扩大到政党的领域，扩大到社会的领域。十六字方针环境上扩展了，老十六字方针讲有法可依，违法必究，只讲两个环节，后面是同一个环节，就是讲执法严格。但是新十六字方针扩展，科学立法，严格立法，公正司法，全面守法，整个法治过程从立法执法司法守法环节全覆盖，走向全面法治。

这次四中全会里面体现全面推进依法治国的各种理论确实，体现全面化。全面化表现在哪里？我们依法治国扩展到治党、治国、治军，体现军队法治建设问题。我们涉及到经济建设、政治建设，社会建设，文化建设、党的建设，这几大建设，现在六位一体全面推行法治。我们法治扩展到依法治国，依法执政，依法行政所有的法治行为，扩展到法治国家法治社会的所有的法治目标。特别是四中全会强调，党要对依法治国的全过程和全方面引导。

这些所有的精神和理论都体现在两个字上，全面。所以这是第一个关键词。就是这个意思，标题叫全面推进依法治国。这个决定体现我们国家方方面面全方位推进依法治国，不是某个领域推进依法治国。

第二个关键词“道路”。党的文件上提出中国特色的社会主义法治道路是第一次。我们中国特色社会主义理论把中国特色社会主义道路，中国特色社会主义道路早就确定了，这是十三大报告提出的，十五大里提出三个自信，但是中国特色社会主义的法治道路不是什么都可以，有人说我们中国什么都特色构成中国一大特色。不能说有中国特色社会主义道路就可以说中国特色社会主义法治道路。中央文件第一次确定，强调我们中国搞法治要符合自己的实际，要走自己的路，非常强调这一点。而且这一点这个指导思想这个要求从公报里可以看出来，决定里肯定体现在最前面第一部分，强调中国特色的社会主义道路。包括五大原则，建设党的领导，从中国实际出发问题等等，也是为了实现走中国特色社会主义法治道路提出来的。

最后一个关键词“体系”，第一次提出来一个法治体系，我们以前提的是法律体系，现在提出法治体系。而且这个法治体系非常完备，五大体系：法律规范体系、法治实施体系、法治的监督体系、法治的保障体系，最后是党内法规体系。我们还注意到这次用词还有一个体系，是中国特色社会主义的军队法治体系，但是军队法治体系不能作为单独的体系，是依附在党的法治体系内，这体现党对军队的领导，这五大体系和以前整个法治体系环境过程，以及六大任务全都是对应衔接的。

每一个体系里面都有理论，有制度，第一个体系是法律规范体系。我认为法律规范体系有两个亮点，一是立法先行，二是人大主导。我们以前做什么事情，法律没有出来匆忙做，现在强调立法先行，做什么事情先立法，按照法律做。另外强调人大主导，立法强调立法主导可以防止立法利益部门化，可以杜绝部门利益化，起这个作用。

第二是法治实施体系。法治实施体系讲政府执法，这个目标任务是依法行政。在这个方面亮点在于什么？我认为强调了一个行政决策科学化民主化的问题，甚至是决策错误的终身追究问题。

第三个体系是法治监督体系，涉及面很广，人大说党的结构，社会结构什么都是，这里讲司法监督。这次司法改革里很多新制度，新的提法，如设立跨行政区域的检察院的问题。我特别欣赏一个制度、这个制度听起来很小非常管用，就是建立领导干部对司法干预的记录通报追究制度，这个制度非常有效。哪怕老同学打个招呼，说不定打电话他悄悄记上，几月几号记上，你不敢了。所以这个制度非常有效。

第四个体系是法治保障体系，保障体系是讲法治社会，公民要人人信仰法治，我们法治才能实现。另外是法治队伍建设，有一个制度非常好，合格的律师、法学专家里选拔立法者、法官、检察官。国际上一些大法官往往是资深律师出身，有一些是大学问家、大法学家。

第五个体系是党内法规体系，强调了党对依法治国的全面领导和各方面的领导。这个领导的依据是什么？就是党内法规，强调要完善党内法规。