兼谈《铁路运输设施设备质量安全监督管理办法（征求意见稿）》的亮点和完善建议

为铁路安全监管装上“锋利牙齿”

——兼谈《铁路运输设施设备质量安全监督管理办法（征求意见稿）》的亮点和完善建议

　　日前，国家铁路局发布《铁路运输设施设备质量安全监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2022年9月25日。

　　安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。铁路设备质量安全是铁路安全的重要组成部分，是铁路运营安全的基础。加强设施设备质量安全监督管理，可以预防和减少铁路交通事故，保障人身和财产安全，促进经济社会发展。《征求意见稿》统筹发展和安全，坚守安全底线，强化设备产品质量安全监管，深化“放管服”改革，适应铁路运输市场主体多元化发展趋势，进一步强化铁路运输设施设备质量安全监督管理工作，促进铁路安全治理体系和治理能力现代化。

　　《征求意见稿》立法思路科学、结构合理、内容丰富，包括总则、铁路运输设备的生产、铁路运输设施设备的使用和维修、监督管理、法律责任等，共计六章四十条，亮点颇多，主要体现为：明确铁路设备监管机构及其法定职责、创新信用监管、信息化监管等方法措施，强化铁路企业质量安全管理责任，设立安全风险分级管控和事故隐患排查治理制度，构建全寿命周期铁路设备质量安全监管体系，健全铁路设备产品质量安全责任体系。

　　相对而言，《征求意见稿》体系健全完备，但在立法的科学性、系统性和准确性方面还有进一步提升的空间。笔者认为，《征求意见稿》在如下方面还可以进一步完善。

　　扩大责任主体范围，明确社会公众保护义务和监督举报权。《铁路安全管理条例》第二条规定：“铁路安全管理坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。”《征求意见稿》秉承该铁路安全管理原则，规定“铁路运输设施设备质量安全监督管理应当坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”。“综合治理”是指充分调动各方面因素，发挥政府、群众组织、企业和个人的积极性，共同维护铁路运输设施设备质量安全。实践中，侵害铁路运输设施设备的违法犯罪案件时有发生。因此，铁路设施设备质量安全既需要铁路企业履行质量安全管理责任，也需要其他单位和个人不破坏、不侵占铁路运输设施设备。其中，明确群众有监督举报侵害铁路设施设备安全行为的义务，可以形成铁路运输设施设备安全的综合治理合力。因此，建议《征求意见稿》参照《铁路安全管理条例》第七条的规定，明确社会公众保护铁路运输设施设备安全的责任、义务以及表彰奖励措施等。

　　拓展客体对象范围，增加对进口铁路设施设备质量安全监管。我国现行铁路运输设施设备，不仅包含国内生产的铁路设施设备，也包括进口的铁路设施设备。为实现对进口铁路设施设备质量安全的监督管理，《铁路安全管理条例》第三章“铁路专用设备质量安全”部分对进口铁路设备安全的相关要求作了具体规定。《征求意见稿》对铁路运输设施设备的生产、使用、维修进行了规范，但未明确对进口铁路设施设备质量安全的监管要求，这可能造成进口铁路设备质量安全监管的规范缺失和执法困境。建议参考《铁路安全管理条例》的现行规定，补充完善对进口铁路设施设备质量安全监管。

　　强化企业主体责任，明确铁路企业负责人责任和全员责任。安全生产工作应抓住“关键少数”，推动生产经营单位负责人履行安全生产管理职责，全力防范安全风险，坚决遏制重特大事故发生。《中华人民共和国安全生产法》第五条规定：“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。”实践中，许多铁路设备安全事故的发生是由于企业负责人不重视、安全管理薄弱、工作人员疏忽等原因造成的。作为安全生产法的下位法，《征求意见稿》可以进一步细化和落实负责人责任制，明确规定铁路设备生产经营单位的主要负责人是铁路设备质量安全的第一责任人，对本单位铁路设备产品质量安全全面负责，其他负责人对职责范围内的铁路设备质量安全负责。另外，确保铁路设备质量安全没有旁观者，建议《征求意见稿》借鉴《安全生产法》第四条的规定，对铁路设备质量安全的具体责任人予以明确。

　　狠抓关键环节责任，压实危险物品运输设备生产检测责任。危险物品是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。危险物品运输过程中，由于物品本身的特性和外在因素影响，容易发生安全事故，且一旦发生事故很有可能造成人身伤亡、重大经济损失，甚至是污染环境等，具有较大危险性。因此，《中华人民共和国安全生产法》《危险化学品安全管理条例》等法律法规对危险物品及其容器、运输工具和特种设备实行特殊管理，在生产、检测、检验方面进行严格要求。《铁路安全管理条例》第二十四条明确规定：“用于危险化学品和放射性物品运输的铁路罐车、专用车辆以及其他容器的生产和检测、检验，依照有关法律、行政法规的规定执行。”为坚决遏制重特大安全事故发生，建议《征求意见稿》对危险物品的容器、运输工具和特种设备及其生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验检测和监督管理作出严格规定。

　　加大违法处罚力度，提升违法责任的处罚数额和方式措施。《征求意见稿》对铁路设备质量安全违法责任进行了详尽规定，但现行立法的违法惩处力度相对较弱，主要表现为：一是罚款数额相对较低。对铁路企业大多处二万元以上五万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接人员大多处一千元以下罚款。二是处罚方式有限。对铁路企业的违法行为，大多采用责令改正、警告或通报批评。三是惩戒力度小。建议参照《中华人民共和国安全生产法》《铁路安全管理条例》规定的处罚措施，增加一些更严格的措施，例如：拒不改正的，监管部门可以按日连续处罚，没收违法所得，依法吊销资质和资格；对主要负责人进行撤职处分，要求终身不得担任行业主要负责人、责令终身行业禁入，进行失信联合惩戒等。徒法不足以自行。法律制度能否贯彻落实，取决于法律的威慑力和强制执行力。为了实现有效监管和有力监管，《征求意见稿》可以进一步完善铁路设备质量安全责任体系，通过“利剑高悬”，有效打击震慑违法企业，保障铁路运输安全和旅客合法权益。

　　（作者单位：石家庄铁道大学经济与法律学院）