杨朝霞：野生动物保护法漏洞凸显

修法势在必行

新冠肺炎疫情发生以来，学界对于修订《野生动物保护法》的呼声日渐高涨。近日，民主与法制社记者专访了北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞。杨朝霞认为，疫情之下，《野生动物保护法》漏洞凸显，修法势在必行。

新冠肺炎疫情发生以来，学界对于修订《野生动物保护法》的呼声日渐高涨。近日，民主与法制社记者专访北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞，从野生动物的保护范围、禁食规定、由野生动物引发的疫情监管防控等方面，提出了相应建议。

野生动物法律概念范围过窄

应尽快修改相关名录

《野生动物保护法》第2条和第10条规定，本法所保护的野生动物是指纳入保护名录范围的珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。具体包括：国家重点保护野生动物，有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（简称为“三有”动物）和地方重点保护野生动物（后两者合称为非国家重点保护野生动物），分别由《国家重点保护野生动物名录》《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》和地方重点保护野生动物名录（如《黑龙江省地方重点保护野生动物名录》）规定范围。

值得注意的是，被认为可能导致本次肺炎疫情的蝙蝠（中华菊头蝠），并未纳入这些名录中。

“野生动物法律概念的范围过窄，无法对法律保护外的野生动物采取规制措施。”杨朝霞说，《野生动物保护法》所规定的用途管制、审批管理等一系列法律制度，均无法对蝙蝠特别是中华菊头蝠的交易和食用问题采取有效的防控措施。

为此，他建议拓宽野生动物的法定范围，从“保护动物”和“病疫动物”两个方面重新界定野生动物的法律概念。

“在国家重点保护野生动物和非国家重点保护野生动物（保护动物）的基础上，将很可能引发病毒传播的野生动物（病疫动物）纳入《野生动物保护法》的调整范围。”杨朝霞表示，可借鉴现有的野生动物名录制度，由国家卫健委、国家林草局、农业农村部、市场监管总局等部门联合制定《引发传染病的野生动物名录》，将极有可能携带SARS病毒、新型冠状病毒等病毒的蝙蝠、果子狸等野生动物纳入其中。

杨朝霞介绍说，《野生动物保护法》中规定的有关标准、名录、名单等技术规范，也是野生动物保护立法体系的重要组成部分，然而，受认识局限性等不利因素的影响，许多技术规范要么长期缺乏，要么严重滞后。

《国家重点保护野生动物名录》自1989年实施以来，仅于2003年进行过一次微调。2019年8月6日，国家林草局拟调整名录范围，调整意见函收录了772种陆生野生动物，其中国家一级保护动物185种，国家二级保护动物587种。最终的调整更新目录至今尚未发布。

杨朝霞建议，尽快制定和修改有关标准、名录、名单等技术规范。

野生动物禁食规定有局限

2016年修订的新《野生动物保护法》第27-36条有差别地规定了野生动物交易和禁食管理制度。譬如，第30条规定，禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。

杨朝霞认为，尽管《野生动物保护法》分类施策地规定了禁食制度，可以说是进步显著，但依然存在诸多重大的局限性。“野生动物禁食的范围过窄，交易管理过松，不利于对滥食野生动物所致疫情的防控。”

他介绍说，尽管法律对国家重点保护野生动物采取了严格禁止交易（科学研究、人工繁育等特殊情形除外）和禁食的态度；对国家“三有”动物和地方重点保护野生动物可以允许交易和食用，但必须提供合法来源证明和检疫合格证明，但是对上述三类野生动物之外的其他野生动物的交易和食用则未做出明确规定。

“实际上，科学研究表明，果子狸、刺猬、野生蛇、野猪、獾、竹鼠等‘三有’动物和蝙蝠、野生土拨鼠、蚯蚓等其他野生动物，均大量携带细菌和病毒。然而，对于携带SARS病毒的果子狸、可能携带新型冠状病毒的蝙蝠的滥食行为，《野生动物保护法》的禁食制度无计可施，交易管理制度功能也十分有限，非重点保护野生动物只要具备合法来源证明，就可以进行交易。”

杨朝霞建议，应当适当拓宽禁食野生动物的范围，并区分正常时期和非常时期而采取差别化的禁食政策，强化野生动物保护和野生动物疫情防控。

他表示，可以借鉴《深圳经济特区禁止食用野生动物若干规定》，将国家重点保护野生动物、“三有”动物以及可能携带病毒的非保护野生动物都列入禁食范围。“驯养繁殖技术成熟并经国务院野生动物保护、渔业、中医药等行政主管部门许可食用且经检验检疫合格的，可以作为禁食的例外。”

此外，杨朝霞还建议，各地也可以充分利用《宪法》和《立法法》赋予的地方立法权，结合各省实际情况，出台更为严格的野生动物禁食规定，譬如将地方重点保护野生动物也全部或部分纳入禁食的范围。同时，关于禁食带传染病病毒野生动物的问题，也可以在食品安全法、动物防疫法中作出规定。

我国是一个拥有中医文化传统的国家，许多野生动物及其制品是重要的中药材。基于此，杨朝霞认为，不宜“一刀切”地全部禁食。

杨朝霞还建议，要区分正常时期和非常时期，采取差别化的禁食管理措施。“特别是在野生动物引发疫病的非常时期，可以严格禁止野生动物的食用，如拓宽禁食范围，将地方重点保护野生动物和其他非保护野生动物都列为禁食对象，以加强对野生动物传染病的防控。”

野生动物监管防控存在漏洞

杨朝霞表示，由于认识上的局限性，现行的《野生动物保护法》主要立足于野生动植物资源和生态保护，未能全盘考虑野生动物引发疫情而对人类健康的不利影响。

尽管《野生动物保护法》第16条对野生动物疫源疫病的监测、预测、预报和应急问题作出了规定，但所针对的主要是人畜共患传染病的问题，并未特别考虑野生动物仅仅作为传染病病毒宿主的情形（野生动物未患传染病，只是人患此病）。

“无论是蝙蝠和果子狸，还是导致本次新冠肺炎的中华菊头蝠，均是仅仅作为病毒的宿主而存在的，其本身并未患有疫病。”杨朝霞说，依照现行《野生动物保护法》的规定，对可能引发病毒传播的蝙蝠、果子狸等其他野生动物的交易、食用行为，无法采取应急管理等防控措施。

“这就体现出法律未能全面树立公共健康安全的立法理念，对野生动物引发疫情的防控问题存在制度漏洞。”杨朝霞说。  

之所以会出现野生动物引发的疫情，除了立法上存在问题外，杨朝霞认为，这与野生动物滥食和交易的监管体制不顺，执法上尽职履责不到位，也有很大的关系。

野生动物保护滥食和交易的监管，是野生动物保护监管的重点环节，涉及林业、农业、市场（工商）、公安等众多部门。在杨朝霞看来，“条条块块”的监管体制在职责分工和职能衔接上存在重大问题。

他举例说，对于饭店、宾馆的野生动物滥食问题以及农（集）贸市场、超市、电商平台的交易问题，林业部门是没有监管权限的，市场监管部门有监管权限却不能认识和鉴别野生动物。再如，野生动物（包括繁育动物）繁育、运输、出售、购买等环节的检疫是由农业部门负责的，可农业部门却没有检疫的规程和技术，往往不知如何检疫，这主要也是由于农业部门与林业部门没有协调好。

其次，除了体制上的结构性问题之外，执法层面，野生动物食用和交易的监管不作为、乱作为的问题也较为突出。

杨朝霞建议，林业部门与市场监管部门应进行联合执法，建立长效的联合执法机制；在野生动物检疫方面，林业部门与农业部门之间应通力协作，农业部门可在林业部门的协助下制定野生动物检疫规程（技术标准），充分释放和发挥检疫制度的作用；在森林公安转隶地方公安系统的大背景下，林业部门可借鉴环保系统建立专门化监察机构的做法，尽快建立自己专门的综合执法机构，组建执法队伍，加强野生动物执法培训，提高执法能力；推进和强化信息公开和推进环境公益诉讼，加强环保组织和检察机关对野生动物食用和交易监管行为的监督；强化野生动物监管问责等等。