德法兼治各地相继出台文明行为促进条例

  以法治体现道德理念，以道德滋养法治精神。多地制定文明条例，将社会主义核心价值观转化为具体的法律规范。而运用法治手段解决道德领域的突出问题，同时强化道德对法治的支撑作用，这是对新时代社会主义精神文明建设新要求的新回应。

  近日，有网友用镜头记录下这样一幅画面：北京市海淀区双榆树东里，一名花白头发的老人手腿并用盘在绿化带的柿子树上摘柿子，此时的他距地面已经有一米多高……看这矫健的身手，网友吐槽：这就是你平时公交车上让座的大爷，正在爬树摘柿子呢，这要摔着了谁的责任，这么高我都不一定爬得上去。

  在城市中，类似的不文明行为还有很多，公交车霸座、遛狗不牵绳、高空抛物、行人或非机动车乱穿马路等等，都让市民头疼。

  对于这些不文明行为，以往由于缺乏相应法律规范予以管理，导致不文明行为完全依靠当事人道德自律以及群众道德评价进行治理，最终不文明行为难以获得有效遏制。

  10月10日，《北京市文明行为促进条例（草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）通过市人大常委会网站向社会公开征求意见建议。这意味着将有专门法规来约束上述不文明现象和行为。对此，多位法律界人士和专家在接受民主与法制社记者采访时表示，把社会主义核心价值观融入法治建设意义重大，通过立法的方式进行探索和创新，值得肯定。

  “通过出台条例的方式，可以明确法律提倡什么、禁止什么，有助于引导市民培养文明生活方式，打造文明健康环境。”北京市炜衡律师事务所律师周浩表示。

  “看上去细小的不文明行为，会极大地影响首都形象和民众生活质量。”全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙认为，这次北京市制定出台征求意见稿，从规范不文明行为入手，制定文明行为规范，将用制度为北京创造更多文明新风景。而以法治的刚性和硬度推动文明生活方式和文明行为习惯的养成，通过地方立法方式对城市不文明顽疾进行治理，通过明确的奖惩措施，对文明行为奖励对不文明行为惩罚，制定切实可行的措施和制度来制约城市不文明行为，对提升首都形象加快首都现代化建设是非常必要的。

文明行为激励回馈机制

  作为《北京市文明行为促进条例（草案征求意见稿）》中最大的亮点，文明行为激励回馈机制一经提出就引发了社会的广泛关注。

  征求意见稿第48条第二款规定“本市探索建立文明行为激励回馈制度，依据文明行为记录，完善有关评比表彰、积分落户加分、住房和医疗保障、公共服务优待、困难帮扶、现金奖励等优惠政策”。

  该款规定确立了北京市将积分落户、住房、医疗等领域作为文明行为奖励措施的制度。“这一措施的出台将会极大促进条例落实和提升民众行为文明度。”皮剑龙说。

  那么这些文明行为该如何认定和确认？征求意见稿的第二章对文明行为规范的内容加以进一步细化、认定和落实。对此，皮剑龙建议，对文明行为的确认，可以通过评选、考核，对文明行为的优秀、先进分子进行表彰和确认；对于日常文明行为，可以通过互联网日常打卡、行为轨迹记录、数据统计、大数据分析等多种方式进行汇总和确认。但这些都需要结合条例进一步制定详细可行的制度，最终通过详细的制度对生活中文明行为进行认定和落实。

  此外，征求意见稿规定，对拒不配合执法工作的除依法进行处理外，可以通报所在单位或者村民委员会、居民委员会，并可予以曝光。

  这点被皮剑龙认为是这次立法的创新。他认为通过媒体曝光不文明行为及行为人的方式，一定会对规范人们日常行为，提升文明度和杜绝不文明行为起到重大推动作用。

  而在如何落实奖惩上，周浩也提出了有价值的建议，他认为一是要明确不文明行为类别，二是要建立文明行为记录制度和公共信用信息平台。通过日常记录、联合检查等措施记录奖惩信息，从而与相应政策挂钩。

德法兼治治理不文明行为

  “法律的功能之一就是引导作用，以出台条例的方式干预道德领域，可以确立法律允许的最低道德界限。”对北京出台文明行为促进条例，周浩举双手赞成，身为北京律师，他对发生在身边的不文明行为深有感触。他告诉记者，很多不文明行为，比如遛狗不牵绳、高空抛物，一旦发生危害，后果会很严重，所以从源头上有必要加以惩戒，帮助市民培养良好道德风尚。

  事实上，针对文明行为促进的法律规范近些年来陆续实施。全国各地不少地方，包括贵州、河北、贵阳、天津、济南、西宁、南昌、昆明、西安、太原、杭州、南昌、兰州等省市，都相继出台文明行为促进条例。这也意味着通过立法治理城市不文明行为的方式已获得了地方政府的认可和重视。

  在皮剑龙看来，通过立法形式将以往诉诸道德调整的问题交由法律调整，通过德法兼治的方式对不文明行为进行治理，这比以往的方法更具现实合理性。从实践来看，这种实践也取得了很多效果，通过立法治理不文明行为的地方均取得了良好效果，实现了立法目的。

  他告诉记者，以前文明行为属于道德调整范围，对不文明行为一般依靠当事人道德自律和周围人们的道德批判、谴责等方式进行治理。这种完全依靠道德自律及他律的方式存在很大弊端，缺乏强制力保障。这也是导致城市不文明行为屡禁不止的原因所在。

  对于通过立法治理不文明行为，皮剑龙建议要做到科学、合理和具有可操作性。立法过程中要对不文明行为的内涵和外延做明确界定，做到不强人所难也不底线过低。另外，立法要有可操作性，对于不文明行为的奖惩均作出明确规定，并且明确规定相应的执法机关。这样才能让立法在实施中有的放矢，实现立法目的。

  不过，由于文明行为的含义和范围十分宽泛，单靠一部地方性法规不可能将所有文明行为规范全部包括在内。基于此，北京师范大学法学院副教授吴沈括认为，在这种情况下，只能根据当前提升文明城市建设水平的迫切需要，将当前广大市民群众反映最为强烈的“不文明行为”作为重点在法规中作出规定。此外，条例中的惩戒和鼓励措施都应有相应的管理机构和部门去负责落实。不文明行为投诉举报、不文明行为曝光、不文明行为个人信用信息记录等都应该设立相应的平台统一处理。

  法律的生命在于执行。吴沈括建议，下一步条例施行后，相关部门应抓紧调研，对如何贯彻落实条例作进一步细化，及时拟定相关配套办法，确保出台的配套办法合法有效并具有可操作性，保障条例的各项措施得以有效落实。

培育和践行社会主义核心价值观

  纵观各地文明行为促进条例，不难发现，“为了引导和促进文明行为，培育和践行社会主义核心价值观”这句话都被写进了立法宗旨和目的中。这赢得了不少法律人士点赞和支持。

  在周浩看来，社会主义核心价值观是要引领人们的情感认同与行为习惯，文明促进行为正是社会主义核心价值观的内在要求。

  “党中央提出要将社会主义核心价值观融入地方法治建设，同时要加强道德领域突出问题的立法，将一些基本道德规范上升为法律规范，这是贯彻中央的决策部署的行为。”吴沈括强调。

  他解释说：“一方面，通过立法弘扬社会主义核心价值观，倡导文明行为，提升整体的社会文明程度。另一方面，为构建文明和谐的社会环境，培育明理守法的城市居民提供法规上的依据，为提升城市品位及塑造城市形象提供制度上的保障，推进社会主义核心价值观的落实落地，为建设现代化城市提供法律上的保障。”

  把社会主义核心价值观融入地方法治建设，皮剑龙从社会主义核心价值观与社会主义法治建设、基本价值规范、科学立法等三个方面的关系加以分析。

  他认为，首先，社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂。把社会主义核心价值观融入法治建设，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求，是加强社会主义核心价值观建设的重要途径。这就要求我们国家无论是国家层面还是地方层面的立法工作，必须要将社会主义核心价值观融入其中。

  其次，社会主义核心价值观是我们国家和社会的基本价值规范，是人民群众日常工作生活的核心价值观。而文明行为的标准自然脱胎于基本价值规范。所以地方在制定促进文明行为规范时需要把培育和践行社会主义核心价值观作为核心。

  最后，把社会主义核心价值观融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程，融入科学立法工作中，是让法治体现道德理念，强化法律对道德建设的促进作用，让社会主义核心价值观更加深入人心。

  “本次立法将以往治理不文明行为通过道德自律和群众道德监督的方式转变为通过具有国家强制力的法律规范进行调整，通过德法并重、德法兼治的方式根治城市不文明行为是一个创新，值得未来立法工作和城市管理进一步推广和借鉴。”皮剑龙补充说。

  法安天下，德润人心。坚持依法治国和以德治国相结合，就要将社会主义核心价值观全面融入法治建设。值得一提的是，作为重大法学理论研究课题，今年6月，中国法学会法治文化研究会编写并出版了《德治融入法治导论》一书，对德治融入法治这个宏大的课题进行了有益探索。目前，该书已入选2019年度国家出版基金资助项目。