建立健全适应平台经济发展特点的反垄断规制路径

□杨东（中国人民大学国发院金融科技与互联网安全研究中心主任）

  8月8日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），指出“互联网平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展新动能，对优化资源配置、促进跨界融通发展和大众创业万众创新、推动产业升级、拓展消费市场尤其是增加就业，都有重要作用。”《指导意见》的颁布有利于引导平台经济健康发展，对于加强平台自治与规范平台监管具有重要的意义。

  随着科学技术的创新，平台在当今市场经济活动中扮演着日益活跃的角色，应为维护平台市场竞争的发展，守护市场创新的价值，为消费者带来创新的价值。

  网络平台日益大量的数据收集，提高了市场信息的完整程度，也强化了网络市场的透明度。随着更加精确与快速的算法设计使用，加之机器学习技术的应用，使得大量且实时的数据迅速被掌握，市场变动状态被有效监控，并及时加以回应。  

  就平台而言，大数据算法应用导致网络平台市场高度透明，有利于降低市场进入门槛，吸引更多市场潜在进入者。对消费者而言，数据收集、比较分析的网络平台，统一得到市场上同类商品或服务的价格、规格或质量，有助于选择最适合的商品或服务。

  然而，平台经济的发展也会产生排除、限制竞争的效果，数据驱动型市场的规模经济和网络效应导致“赢家拿走全部”的结果，并且带来难以逾越的准入壁垒。平台之所以能够成为市场寡头，是因为其通过自身营造的网络生态系统吸引千万流量、汇聚海量信息，进而形成网络效应。消费者使用“互联网巨头”提供的免费服务，只是因为他们没有比使用这些服务更可行的选择，他们通过泄露个人信息对这些服务进行“付费”。

  与其他产业不同，对于反垄断法如何作用于平台经济存在诸多的理论难题。判断平台是否有反竞争行为时，反垄断法执法机关或法院须先界定相关市场，方得进行后续分析。如何衡量平台的市场支配力量，可以将市场支配力量的源起区分为传统来源与新型来源。传统来源，包括因信息设施的高成本所出现的规模经济效果、大量且多元数据所提供的交叉比对价值所产生的规模经济效果及网络效应等足以让数据拥有者有更高支配市场机会等经济事实。新型来源，则指在大数据产业中的数据回馈效果，数据回馈让市场供给者与需求者的角色渐趋模糊，也让二者的共生关系更加紧密。

  《指导意见》提出，“政府对于平台经济的规制需要创新监管理念和方式，实行包容审慎监管，依法查处互联网领域滥用市场支配地位限制交易、不正当竞争等违法行为，严禁平台单边签订排他性服务提供合同，保障平台经济相关市场主体公平参与市场竞争。”该意见对于平台经济的规范发展具有重要的价值，鉴于平台经济创新性较强，我们要秉持谦抑性的规制理念，尽管平台可能存在排除、限制竞争的效果，但是我们切不可盲目规制。

  有效发挥反垄断法的功能。《电子商务法》第22条和第35条对平台竞争的滥用市场支配地位和相对优势地位行为做出了规范，《电子商务法》中增加了这两条竞争条款，对于规制平台经济的规范发展具有重要作用。国家市场监管总局发布了《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》，在认定市场支配地位因素中将“掌握和处理相关数据的能力”纳入考虑因素。上述法律规范在一定程度上弥补了有关滥用市场支配地位规定的不足。

  然而，实践中，大量数据驱动型并购并未纳入经营者集中审查，大数据的特征为体量大、多样性、速度快、价值高，为获得数据优势，平台通常采取激进的行业并购策略。所以，我们需要灵活运用经营者集中审查制度的作用。

  数据垄断本身并不违法，但是滥用数据支配力将会受到反垄断法规制。我们应当跳出“放任不管”或“一管就死”的两个规制极端：既要鼓励数据的集中和共享，鼓励平台做大做强，通过“共票”制度实现数据的确权、定价与交易，为数据治理赋能，推动数据共享和必要的垄断。法律的本质在于平衡，竞争执法机构也需要关注平台滥用数据支配力排除、限制竞争的情况，寻求数据协同治理的规制路径。