如何正确看待司法与信访的关系

——江苏女教师“绝笔信”事件背后的法理

□特约撰稿 高通

据《新京报》等媒体报道，8月4日，江苏徐州教师李某在网络发布“绝笔信”，称其遭遇不公正待遇并准备轻生；8月5日，涉事民警罗某接受采访，称其依法强制传唤李某不存在殴打辱骂情形；8月6日，徐州市丰县县委、县政府成立联合调查组，并在网络通报有关情况；同日，李某声明“如有一句假话，我和丈夫自愿被开除”；8月7日，李某再对社会关注的10个核心问题进行了回应。目前，本案仍在调查中，且李某表述与官方通报存在较大差异，笔者对本次事件的事实不做评价。但该案涉及的司法救济与信访的关系、运用寻衅滋事规范非正常上访的正当性问题值得思考。

信访能否代替司法救济？

根据现有媒体报道内容来看，本次事件争论的焦点是：李某为何信访而不诉诸法律。如官方通报中指出，教育主管部门、信访部门及学校等建议李某通过司法途径解决问题，但李某一直不同意。

笔者认为，信访并不能替代司法救济，法律纠纷应当通过司法途径解决。李某对此的回应是，其早已决定走司法途径解决本案，但律师建议待其女儿治疗完毕后再提起诉讼，且学校协调没有进展，故而信访。从李某的声明来看，李某并非没有考虑通过司法途径解决本案，而且已经通过咨询并聘请律师等方式来申请司法救济。但李某在申请司法救济的基础上，仍试图通过信访解决该问题。这在一定程度上反映了社会公众对信访解决纠纷的期待。为何社会公众会对信访解决纠纷寄予这么高的期待呢？这与过去对信访的定位有关。

过去，信访通常被视为是与行政复议、行政诉讼并列的一种行政争议救济方式，是多元纠纷解决方式的重要组成部分。因此，法律允许信访存在。但随着由社会公众对权力制约的“迷信”及过去司法救济渠道的不通畅，社会公众对信访的信赖快速增加，以至于甚至出现了“信访不信法”的现象。

近年来，我国对信访政策进行了调整，引导群众依法信访，但过去的思维惯性使得“信访不信法”现象仍在一定程度上存在。从这个意义上看，李某试图通过信访解决纠纷的想法有一定现实基础。但笔者认为，随着我国法治建设的不断推进，司法不公的问题得到有效解决，法律纠纷仍然回到司法程序中解决。因此，信访与司法救济各自有不同定位与功能，信访并不能代替司法救济。

以寻衅滋事规制信访正当否？

在本事件中还有一个关注点是派出所对李某传唤、行政拘留的合法性问题。官方通报以及李某声明中均出现了李某因上访而被行政传唤和行政拘留的表述。信访是公民的一种法律救济方式，因信访而对公民进行行政传唤和行政拘留是否合法？依据《信访条例》第20、47条的规定，信访以及单纯的越级上访、缠访等并不构成违反治安管理的行为，只有当上访过程中出现扰乱社会管理秩序的行为时才属于违反治安管理的行为，应予治安管理处罚。

该事件中，官方通报称，因李某上访过程中存在寻衅滋事行为，故而对其采取相关行政强制措施并给予行政处罚。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，寻衅滋事属于可以给予治安管理处罚的行为。事实上，近年来司法实践中出现的非正常信访行为入刑现象，也是通过寻衅滋事罪来规制扰乱秩序上访及无理由上访等。因此，问题的核心恰在于此处的“寻衅滋事”。

什么是“寻衅滋事”？寻衅滋事概念的内涵与外延是不明确的，寻衅滋事罪亦被称为是“口袋罪”。如我国治安管理处罚法第26条规定了寻衅滋事的四种表现形式，但第四种情形“其他寻衅滋事行为”的内涵并不明确，法律法规以及政府规章等并未对其内涵作进一步解释。本次事件中，虽然官方通报中并未说明李某行为构成何种寻衅滋事行为，但极有可能是通过“其他寻衅滋事行为”来认定的。

“其他寻衅滋事行为”这种宽泛化的表述极易使其被滥用，甚至容易使其成为部分地方政府打压批评意见的工具，抽空信访制度的合法性基础。事实上，为防止寻衅滋事罪被滥用，2013年最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》对寻衅滋事罪的概念作出限定。但即便如此，寻衅滋事罪在实践中仍然存在被滥用风险。因此，笔者认为，官方在后续的调查中能对是否存在滥用寻衅滋事问题予以高度重视。

（作者系法学博士，南开大学法学院副教授）