司法所应加强辖区内人民调解工作监督

——《司法所条例（征求意见稿）》完善建议

近日，司法部公布《司法所条例（征求意见稿）》（以下称《意见稿》）公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年6月10日。

《意见稿》涉及我国基层行政司法资源的配置、机构组织的构建、职责的分配等方面。其中第8条明确规定司法所近10项职责，不可谓不全。针对司法所第一项职责“（一）指导辖区内人民调解、行业性专业性调解、行政调解工作，参与调处重大疑难复杂纠纷。”笔者认为，应修改为“指导辖区内人民调解、行业性专业性调解、行政调解工作，加强对辖区内人民调解工作的监督，参与调处重大疑难复杂纠纷。”之所以建议这样修改，主要有三方面原因。

解决基层村民纠纷之需要

近年来，我国社会不断快速发展，农村也发生了天翻地覆的变化。与此同时，农村也出现了一些新纠纷、新矛盾。以农村建房为例，随着市场经济的快速发展，农村外出务工，腰包随之鼓起来。家有余财后，大部分人重返家乡修缮房屋，在目前坚守耕地红线，严控农村宅基地数量的背景下，农村住宅建筑面积增加基本上常通过建楼房“向上要空间”实现。然而，由于农村整体发展并不均衡，平房和瓦房仍占一定比重，加之农村住房原有布局体例相对狭小紧凑，楼房建设缺乏合理规划、专业设计和施工，以至于被认为“农村建房无序，乡村常常‘有新村无新貌’”。由此滋生不少了问题，如邻里采光、房屋间距、建房习惯问题等。因此，涉诉案件不计其数。一些恶性案件也时有发生。如2016年12月15日，河南光山县文殊乡某村就因建房纠纷引发了一起命案。犯罪嫌疑人黄某某、邹某某夫妇因建房纠纷与邻居朱某荣及其亲属发生殴斗，致朱某华、朱某文死亡,李某莲、朱某荣受伤。相信此类案件发生前，两者之间的矛盾在该村已呈现公开化。按照我国宪法第111条规定，居民委员会或村民委员会，是居民居住地基层的群众性自治组织，其肩负加强村民自我管理、自我组织、自我教育的义务。由此可见，上述村民所处人民调解机构在防范农村纠纷方面的能力明显有待加强。

要加强对人民调解工作的监督

总体来看，目前我国许多农村虽然实行民主选举，但大姓大户凭借人多、关系广、影响大等多种因素，最终仍能大概率在村委会主任选举中轻松胜出。这就容易出现农村宗族治理局面。基层乡村发生的纠纷，往往邻里之间居多，乡里乡亲熟人社会下，谁也不愿意干“乡邻情谊不增不减，反而落麻烦”的事情。以前文提到的农村建房纠纷为例，目前仍有不少地方村规民约缺位、现有关于村民建房的制度规范笼统模糊，大而化之，如河南省《农村住房建设技术政策（试行）》针对农村建房相关问题的解决，仅提出了农村住房建设“坚持‘有利生产，方便生活’原则，做好住房空间、平面布局”的意见。这导致现有制度供给并不能给法律素质和意识不高的村民提供操作指引，制度规范呈现操作性欠缺状态。遇到村民纠纷，人民调解机构介入时，村干部常以和稀泥形式居中协调，更有甚者，部分村干部置若罔闻，听之任之。最终，人们关于“合理”“公平”“习惯”“公序良俗”的理解最终难免沦为门族势力强弱的角力，处于弱势的一方在何谓“公平合理”上更难有主动权、话语权。在这种情况下，通过司法所加强对人民调解工作的监督变得尤为必要。

多渠道推进农村公平正义

习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时，提出“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。这对政法机关提出的努力目标和明确要求体现了我国经济社会发展的必然要求和人民群众的殷切期待。在这样的大背景下，反观农村纠纷，虽然起于乡里乡亲之间，毫末细小，但是由于相邻之间朝夕相处，却深深困扰、破坏和谐相邻关系形成。笔者认为，和进入诉讼程序的案件相比，农村还有大量矛盾纠纷以调解形式化解，但调解案件，同样需要双方当事人感受到公平正义。唯有如此，才能真正结案了事，促进邻里之间和谐友好关系形成。为此，通过赋予司法所加强对人民调解工作的监督权力，才能真正让基层人民调解工作切实发挥作用，透过司法所对人民调解工作的监督，更有助于打通法治精神向下普及的“最后一公里”，从而培养村民法治意识、提高法治修养。

（作者系法学博士，中国民航管理干部学院国际民航组织安保培训中心、民航政策与法律研究中心讲师）