食盐质量安全管理需把控三点

源头控制 过程控制 查验监管

国家市场监管总局日前发布《食盐质量安全监督管理办法（试行，征求意见稿）》（简称意见稿）公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年5月14日。笔者认为，意见稿虽涉及了食盐专营问题，但未涉及食盐专营规则核心问题，仍需进一步完善。

首先，意见稿要与《中华人民共和国食品安全法》规定的食品生产经营许可制度做一定区分。我国食品安全法采取环节规制办法，即将食品生产经营分为三个环节：食品生产环节、食品流通（销售）环节和餐饮服务环节。其分别设定不同的许可制度，食品生产许可制度、食品流通许可制度和食品餐饮服务许可制度。但该制度运行起来较繁杂，产生了很多问题。随着三大监管职能的融合，食品企业只需要取得食品生产经营许可证书即可。它打通了食品生产与流通环节。但食盐质量安全监管则不同。按照意见稿的规定可以发现，食盐的生产、批发与零售适用不同层面的规制要求。食盐生产实行定点生产许可，批发实行定点批发许可。为了实现专营目的，还限制：一是食盐定点生产企业不能直接从事批发，除非取得相应的许可；二是食盐批发要在确定的范围内进行；三是食品批发企业不能从事食盐的生产活动；四是食盐批发的销售要在确定范围内进行；五是食盐零售者要在确定范围内的食盐企业处批发。总之，食盐的生产、批发实行定点原则，食盐零售商的批发也实行定点原则。实践中是否会出现超越了确定范围的批发与销售呢？显然会。因为这样的监管比较难。通过确定的批发、配售机制，可以逐步减少乃至消除非定点批发与超范围的销售行为。

笔者认为，该规则有改进的空间。换句话说，在制定意见稿前，应该思考修订《食盐专营办法》了，至少可以做如下改进：第一，食盐定点生产企业应该可以直接从事食盐批发活动，无需再进一步许可。第二，食盐批发企业在其经营场所也可以做食盐零售，不需要进一步许可。第三，对于食盐零售的资质无需单独设定，其经营区域范围也不应该设定限制。这样，既符合食盐专营原则，同时也将繁杂的立法和复杂的行政许可予以简化。

按照上述观点，意见稿涉及的食盐生产、批发、销售专营规则需做进一步修订。如第19条规定“食盐经营者（包含食盐定点批发企业、食盐零售单位）应当依法取得食品经营许可，并具备食品安全法第三十三条第一至四款规定的经营条件”，建议改为“食盐定点批发企业、专门从事食盐销售的企业应当依法取得食品经营许可，并具备食品安全法第三十三条第一至四款规定的经营条件”。另外，除非专门从事食盐批发与零售的单位，其他兼营食盐零售的单位，无需再取得食品经营许可，只需要取得相应的营业许可即可。

再如，意见稿件第23条规定，“食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业采购食盐，在国家规定的范围内销售。食盐零售单位应当从食盐定点批发企业采购食盐。”笔者认为，针对食盐批发企业的销售行为和零售单位采购食盐行为的限制性规定应该取消。在食品网购日益发展的当下，把食盐定点生产企业、批发企业经营活动监管好就可以了，至于批发企业从哪个食盐生产企业或批发企业去批发，批发企业将食盐在何种范围内销售，零售单位从哪家批发企业处采购，这些都不应该限制。故，建议删除本条。

笔者认为，食盐专营应主要把握三点：一是食盐定点许可制度的健全与坚持。对食盐经营实行行政许可制度和定点要求，属于源头控制。第二，对食盐定点企业的食盐批发、零售全过程实行可追溯制度。这样即可实现过程控制。第三，要完善食盐生产、批发、零售环节的查验与验收制度，包括健全相应标签标识制度。这样，各环节的法律责任分配也就清楚了。笔者认为，控制好这三个问题，食盐的质量安全问题就解决了一大半，过于强调定点批发、一定范围的限制性销售、零售，包括从事兼营零售也要取得许可证，没有必要，也会增加法律规制及其行政执法的成本，不值得提倡。

（作者系中国计量大学法学院副教授、浙江台州市人民检察院挂职副检察长）