填补空白 四方面需补充

——《通用航空安全保卫规则（征求意见稿）》的意义与完善

中国民用航空局制定的《通用航空安全保卫规则（征求意见稿）》（简称意见稿），填补了我国在通用航空安全保卫领域缺乏专门规则的空白，主要修订内容涵盖七大方面，但四个地方仍需完善。

近日，中国民用航空局发布《通用航空安全保卫规则（征求意见稿）》（简称意见稿）公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年5月15日。该意见稿是在2017年发布的《通用航空安全保卫规则》（试行）基础上，征求有关企事业单位意见、建议修订而成，基本反映了各方的共同看法，填补了我国在通用航空安全保卫领域缺乏专门规则的空白。

修订内容涵盖七大方面

纵观整个规则，与2017年发布的《通用航空安全保卫规则》（试行）相比，它进行了较大幅度的修订。主要修订之处涵盖七大方面。

第一，删除了《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》作为规则制定依据的措辞，凸显了该规则的特殊性。

第二，调整了该规则的适用范围，排除了无人驾驶航空器（从事通用航空业务）的适用（对此，2018年国家民航局运输司发布了《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》，但其中并未涉及安全保卫规则，仍有待进一步完善），并区分了经营性/非经营性通用航空活动。对于后者，仅要求其遵守“在运输机场开展通用航空活动的安保要求”。此外，意见稿不再区分大型或小型航空器，也未对航空器运营人做明确界定（原试行规则有所区分）。

第三，指导思想由“危险评估和风险管控”转变为“放管结合和促进发展”，体现了国务院2018年有关转变政府职能文件的基本精神。与此相对应，意见稿取消了民航局及其地区管理局的“指导”职能，民航局定位为管理机构，地区管理局负责监督和查处。

第四，意见稿删除了停机坪安保要求。在民用航空运输机场航空安全保卫规则方面，交通运输部已于2016年4月21日发布了《民用航空运输机场航空安全保卫规则》（交通运输部令2016年第48号）。该规则自2016年5月22日起实施。其中，已经包含了公共航空运输和通用航空运输机场的航空安保规则。因此，已不需就通用航空机场单独制定特殊的安保规则。

第五，强化了安保规则的可操作性。例如，明确了运营人安保方案应予修订的情形、报送安保信息、起飞前检查航空器是否损坏或被放置不明物品、（已安检的）旅客/行李/物品/货物的隔离管控、对安保服务机构的基本要求、对在运输机场从事通航业务的专门管理措施（设置专用通道等、工作人员查验身份、运送物料需提前提交清单备案、运营人或其工作人员进入运输控制区的身份查验、旅客身份查验、携带物品清单备案、相关信息保存等）。

第六，进一步提升了监管水平。原试行规则主要采取约谈方式作为违法监督的办法。意见稿依据国家民航局2017年11月14日发布的《民航行业信用管理办法（试行）》中的相关规定，对特定违法行为采取记入民航行业严重失信行为信用记录的方式。此外，还规定了现场予以纠正或限期改正的行政执法手段。

第七，明确了具体处罚办法，弥补了原试行规则中缺乏行政处罚手段的漏洞。

四个地方需完善

目前，尽管该意见稿确立的安保规则已经比较完善，但个别地方仍需完善。

首先，意见稿第2条规定：“外国通用航空器运营人开展的活动仅需符合本规则第四章的要求。”这意味着外国通用航空器运营人无需像国内通航经营人一样设立安保机构或指定安保负责人。这也许是实践中难以做到有效监管或实施不便，但在外国通用航空器运营人使用通用航空机场的情况下，该排除性规定就会出现明显漏洞，即对外国通用航空器运营人或其工作人员无明确安保规定。

其次，意见稿第15条规定：“使用客座数10座及以上航空器开展经营性载客不定期运输活动前航空器运营人应当对乘机人员身份进行核实和登记，并采用仪器检查或手工检查等方式，对乘机人员及其行李物品进行安保查验。”但第16条对9座及以下航空器开展类似活动，仅需要对乘机人员身份进行登记。显然，两者的安检要求相差甚大。固然9座与10座涉及到大小航空器的区别，但简政放权也不意味着放松，特别是意见稿删除了关于进行空中游览活动的乘客不得随身携带行李的规定，如果仅对乘客身份进行登记，而不核实身份和进行安检，仍然蕴藏较大安全隐患，也不符合乘客安检的普遍平等原则。

再次，原试行规则曾以列举方式界定了通用航空器运营人——特指商用航空器运营人、航空器代管人、私用大型航空器运营人，不包含私用小型航空器。意见稿只界定了本规则所指航空器，包括飞机和直升机，并未明确通用航空器运营人的范围。笔者认为，在普遍存在航空器代管人的情况下，如不加以明确，恐有所不妥。建议考虑如下定义：本规则所称的通用航空器运营人是指在中华人民共和国境内从事非公共运输业务的航空器所有权人或约定为航空器所有权人代管航空器并经局方审定的航空器代管人。

最后，应规定兜底条款。即本规则未尽之处，应参照适用《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》和《民用航空运输机场航空安全保卫规则》的相关规定。

（作者系法学博士，北京航空航天大学法学院教授）