审计监督、行业协会作用未体现

——《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法（征求意见稿）》之完善

近日，中国证监会就《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法（征求意见稿）》（简称意见稿）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年3月27日。笔者认为，该意见稿表述清晰，内容详实，对于规范证券投资基金的销售活动，保护投资人的合法权益，促进基金市场健康发展具有重要的制度意义。

与2013年的《证券投资基金销售管理办法》相比，意见稿有多个亮点：一是充分呼应了党中央和国务院近段时间对金融工作提出的要求，通过优化公募基金销售牌照注册条件，对独立基金销售机构业务活动进行专门规范，完善强化了投资者权益；在证券投资基金领域完善金融服务，防范金融风险，推动了金融业高质量发展。二是充分揭示了销售业务发展过程中面临的新问题，具有较强的针对性，如意见稿第49条针对销售业务日益互联网化，互联网企业利用自身流量与具有销售资质的金融机构合作间接进入基金销售市场等问题进行了相应规范，尤其是对互联网信息技术服务机构的职责定位进行了明确，要求“信息技术服务机构不得收集、传输、留存投资人任何基金交易信息”。三是充分维护了基金销售作为金融业务的创新性，如意见稿第10条第1款规定独立基金销售机构的股东可以是“其他组织”而不限于自然人和法人，为合伙企业等非法人组织参与证券投资基金销售业务提供了法律空间，而对于合法性一直存疑的基金组合业务，意见稿第30条也明确予以了支持，允许基金管理人、基金销售机构基于客户资产配置需求开展基金组合销售服务，满足了差异化风险收益的投资需求，丰富了多层次的金融支持服务体系。四是充分加强了对证券投资基金销售业务领域可能出现的金融风险防范，维护了金融安全。意见稿增设“内部控制与风险管理”专章，以强化对基金销售机构，特别是独销机构的内控与风险管理制度安排，建立基金销售业务资格退出机制，提高行业销售牌照的使用效率，强化了对投资者的保护与服务。此外，意见稿对基金销售的生命周期中可能出现的风险，均作出了相应规范，试图将所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内。

但从依法治国视角看，笔者认为意见稿还需做两方面的完善：

一是进一步体现审计在证券投资基金销售机构内部控制与风险管理中的作用。审计是国家法治监督体系的重要组成部分，是重要的内控手段。金融审计能够及时揭示和反映重大风险隐患，对于促进健全监测预警、压力测试、评估处置和市场稳定机制、防范发生系统性、区域性金融风险有重要作用。因此，应当充分发挥审计对金融机构的监督作用。相较于上位法《中华人民共和国证券投资基金法》对于通过审计防范金融风险的重视，意见稿只在第37条第4款规定独立基金销售机构董事长、总经理离任时应当根据中国证监会规定进行审计，而对于其他的基金销售机构、基金销售服务机构领导人员离任未作审计要求，同时对于独立基金销售机构常规性的内部审计工作亦未作任何规定。审计监督在意见稿中的缺失将导致机构内部控制与风险管理的作用无法充分发挥，不能及时发现金融风险隐患。因此，建议根据证券投资基金销售机构的特点，在内部控制与风险管理一章中增加常规性的审计工作机制，就内部审计计划确定、审计情况报告、违规事项处理、违法问题移送等重大事项作出相应的规定。

二是进一步发挥行业协会的自律功能。行业协会介于政府和企业之间，能够在全面实现并保障经济主体私权利的同时，制约并保障公权力的良性运作，构筑起社会经济秩序的自我调控机制。中国证券投资基金业协会是法定的证券投资基金行业自律性组织，根据证券投资基金法第12章拥有包括监督从业人员执业行为在内的多项职责。但意见稿中未提及行业协会的作用，对基金销售机构的所有监管均由证监会及其派出机构完成。这意味着基金销售机构将直接面对行政权的规制，不仅不利于证券投资基金行业内部自我规范机制的建立，也是行政权对金融市场的过多干涉，与中央提出的“放管服”改革目标有所偏离。因此，建议以法律规定为基础，在监督管理与法律责任一章中增加基金业协会对基金销售机构的监管和服务管理等规定，以丰富监管手段，提升监管实效。

（作者系法学博士，南京审计大学法学院讲师）