适用规范应权责统一

——《网上政务服务若干规定（征求意见稿）》完善建议

网上政务服务，是指具有法律授权的行政主体通过网上政务服务平台，向行政相对人提供诸如行政许可、行政确认等授益性行政服务，同时方便相对人参与其他政府各项管理活动的办公模式。网上政务服务是为了充分利用互联网的信息传播快捷的技术优势，结合大数据分析，促进行政机关公共管理行为规范化、办公网络化、政务公开化和决策科学化，便于相对人快捷和最大限度地获取政府信息和服务，降低他们的办事成本和提高办事效率的现代行政管理模式；也是贯彻落实党中央、国务院决策部署，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节。日前，司法部发布《网上政务服务若干规定（征求意见稿）》（简称规定）公开征求意见。它对于网上政务服务的立法宗旨、责任主体、适用范围、运行程序、法律责任作了系统规定，具有纲领性的指导作用。但笔者认为以下几个问题有待进一步完善。

首先是适用范围有待规范化、科学化。网上政务作为现代化的行政管理方式，应当不分行政行为的性质，只要有利于提高行政权力运行的效率，均应当同等推行。但规定第二条对于网上政务服务定义为向行政相对人提供的行政许可、行政确认等纳入行政权力事项目录清单和公共服务事项清单的各项服务。固然，各级政府向相对人提供的服务主要包括行政许可、行政奖励等有利于增加相对人权利的行政行为，也应包括行政确认等有利于固定相对人固有权利的中立性的行为。但除了授益行政行为外，政府还有实施大量为相对人设定义务和促进相对人履行义务的诸如行政征收、行政处罚和行政强制等行政行为。尽管这些行为对于部分相对人的权利有所损害，但是这是符合法律规定的，对维护社会管理秩序、保障不特定多数人的权利具有积极作用。因此，将这类行为纳入网上政务服务的适用范围，也是充分利用现代互联网技术，提高行政管理效率，服务于相对人的内在要求。

其次，应当注意与行政许可法等现存法律法规的内在协调，做到法制统一。如对于涉及两个部门分别实施的行政许可行为，《中华人民共和国行政许可法》第26条第二款规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。而规定第8条规定，政务服务事项涉及两个以上部门的，应当由其中一个部门统一受理，其他部门协同办理。两部法律关于同一个问题的规定显然不一致，由于行政许可法已经实施多年，且其对于涉及两个部门的许可行为的规定更能够防止部门之间互相推诿。而按照规定，政务服务事项涉及两个以上部门的，应当由其中一个部门统一受理，但由哪一个部门受理，哪一个部门协助并没有明确规定。这必然会导致部门之间互相推诿，而相对人更是一筹莫展。因此，为了实现法制统一，真正提高服务效率，应当做好与行政许可法等现存法律法规的内在协调工作。

再次，应当做到权责一致。规定在设计网上政务服务责任主体时模糊不清。国务院负责该项工作的是网络政务服务主管部门，在国务院机构改革已经完成的背景下，作为规章应当明确将网络政务服务主管职责授予特定的部门，而不是含糊其辞。否则，规定一旦生效，从国务院的层面就无主体负责。从地方政府层面上看，规定设定了一个负责网络政务服务的主体，称为在线平台，既然在线平台在规章中担负起法定职责，将来如果在未能合法履行职责的情况下，就可能出现相对人状告在线平台的案例。这显然不符合行政组织法的规定，也背离依法行政的精神。其实，立法只需要把在线平台改为正规的网络政务服务部门，就可以解决这一问题。此外，法律责任的规定也存在不明确、不规范的问题。如规定第20条，行政相对人有下列行为之一的，所办理的政务服务事项可以依法予以撤销并给予相应的行政处罚。规定作为规章，是可以设定行政处罚的，既然已经规定适用处罚的条款，就应当明确规定可能予以何种行政处罚，否则该条款在实践中无适用的可能性。再如规定第23条规定，违反本规定的行为依法处理后，相关处理结果依照有关法律、行政法规和国务院规定记入信用档案，实施联合惩戒。这里存在的问题是模糊了责任主体的分类，因为违反本规定的行为既可能是网络政务服务部门及其工作人员，也可能是相对人。但是记入信用档案，实施联合惩戒通常是针对相对人实施的惩戒手段，并不适用于行政机关及其工作人员。但是从这一条款推断两者均可适用，这显然不符合现实国情。

 （作者系四川师范大学法学院副教授）