发审制度改革的“进”与“退”

——评《中国证监会发行审核委员会办法（征求意见稿）》

　　在新一届中国证监会领导班子“从严治市”基调下，本届发审委似乎已经充分执行了监管层的管控意图，在由其负责发行审核的任职周期内屡屡出现“五过一”“六过一”“七过一”甚至“零通过”的低审核通过率，由此被称为“史上最严发审委”。即便这样，在本届发审委任期届满之际，证监会就再一次修订《中国证监会发行审核委员会办法》（简称《发审委办法》，意见反馈截止时间为2018年10月30日）向全社会公开征求意见，本次修订距前次修订在时间上仅相隔一年零两个月，且从修订内容中，仍可以管窥监管层对于未来发审制度的一些基本理念和管控态度：从严约束。

　　首先，如果仅简单地从文本内容上，这次修改似乎可以被看作证监会针对本届发审委运作经验和问题的一个阶段性总结。比如本次修改的内容主要集中在：第一，大幅减少发审委的人数，发审委人数从66人减少为35人（第6条第二款）；第二，允许发审委员提前介入发行审核，可以提前参加发行监管部组织的初审会议（第13条第二款）；第三，强化对于发审委委员履职的责任追究（增加暂停履行职务一项作为新的处分措施）。这些条款的变化无一不是针对本届发审委运行过程中存在的问题而进行的定向修正：比如发审委人数，本届发审委虽实聘63人，但事实上只有近42名的专职委员在履职，21名兼职委员从未安排上会审核，所以本次修订拟将发审委的人数组成进行大幅消减；而针对市场上有关发审会“一票定生死”的指责，为便于发审委委员“更加熟悉”申请人的申报材料，本次修订相应增加了发审委委员参与初审会议以提前了解发行申请人情况的审核步骤。除此以外，征求意见稿还对发审会的流程和形式文字描述进行了相应的修正（第21条第四款、第22条第二款、第25条至第28条等）。 

　　其次，本次修订的实质似乎显示了证监会对于发审委进一步“从严约束”的态度。比如征求意见稿将发审委委员从原来的66名减少到35名，这显而易见地将取消兼职委员的设置，同时很大可能会减少来自于中介机构推荐的专职委员的人数。这意味着未来的发审委委员在很大概率上将会由来自证监会系统（包括会管单位）的相关人员组成，由此可能形成一个类似于“会管单位”的组织结构和纪律要求，以确保发审委对于证监会监管政策的统一理解和强力执行；再比如，新条款虽然增加了发审委委员可以提前参加初审会的环节（这在改变原来饱受诟病的发审委只是进行“书面审”的同时，也在事实上增加了发审委委员对发行申请人申请文件的介入程度，形成发审委委员对于申请人在申请环节“全链条”的判断），但是加重了发审委委员对于申请人“投资价值”的判断责任，发审委委员被寄予了“去伪存真”的厚望。除此以外，诸如对于推荐单位提请解除发审委委员职务以及暂停委员履行职务的管理措施，都是在既有经验教训基础上总结出的“监管紧箍咒”。这些措施的实施可被看作是证监会进一步严格监管的制度跟进。

　　笔者认为，本次《发审委办法》修订的初衷是好的，目标也是明确的，但考虑到制度与制度之间的关系与影响并非绝然孤立，仍让人担心现有对于发审委管理的“进”反而会导致股票发行市场化改革的“退”：比如：现有的改进措施虽然更有利于主管机关监督发审委委员，但也有可能由此引发发审委委员为了避免的自身责任，从而在审核实践中盲目从严，使得股票发行审核工作又回到之前备受诟病的“价值审查”（并且是基于发审委委员自身主观判断的价值审查）老路上，且这样的审查模式在某种情形下反而会倒逼市场会变本加厉地以形式上或文件上的“天衣无缝”迎合发审委的审核方式。从这个角度看，征求意见稿或多或少地体现了对于证券发行行政准入管控的监管思路，随着发审委审核形式和追责重点的变化，未来股票发行准入的监管思路上是否会重走“政府判断价值”（只不过借助发审委委员的名义）的老路？近几年来一直强调的“注册制”改革会不会就此停滞不前？当然，让人们理解监管很难，而正确、合理的监管更难，但是如果监管的方向正确，那么相信再难的路也会走得精彩，让大家且行且珍惜。

　　（作者系华东政法大学国际金融法律学院副教授）