“黑名单”也应列入政府权责名单

  工信部公布的《卫星无线电频率和空间无线电台管理办法（征求意见稿）》，虽然总结和确认了实践中的有效经验，但把不良（失信）行为列入“黑名单”的行政行为，目前仍缺乏相关法律依据，建议其尽早列入政府权责清单。

　　为顺应航天事业发展和卫星业务广泛应用的需要，日前，工信部公布《卫星无线电频率和空间无线电台管理办法（征求意见稿）》（简称《办法》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2018年10月27日。其中，《办法》罚则部分（即“法律责任”部分）中“将申请人列入无线电管理不良（失信）名单，向社会公布”的条文设计，虽然总结和确认了具有实践效果的经验做法，但是从程序正当角度看，任何行政行为都必须严格依照法定程序执行且需公开透明，把不良（失信）行为列入“黑名单”的行政行为，显然目前缺乏相关法律规范依据。因此，笔者建议将“黑名单”制度尽早列入政府权责清单。

　　首先，《办法》第36、39、40条规定的相关“黑名单”条款不属于行政处罚行为，不受《中华人民共和国行政处罚法》规制。因为根据《办法》第1条规定“根据《中华人民共和国无线电管理条例》和国际电信联盟《无线电规则》，制定本办法”，可知《办法》依据的上位法是国务院制定的《无线电管理条例》（简称《条例》），但《条例》中并未设置关于“黑名单”制度的相关条款。按照我国行政处罚法第12条“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”的规定，工信部的《办法》属于部门规章，除可以设定警告或罚款的行政处罚，其他的行政处罚必须有上位法依据，且只能在上位法规定的范围内作具体细化。因此，《办法》里的“黑名单”制度缺少上位法依据，不属于行政处罚。

　　其次，《办法》第45条规定，“国家无线电管理机构加强对列入无线电管理不良名单和失信名单单位和个人的监督管理，在实施卫星无线电频率许可等工作中将列入失信名单情况作为考量因素”。将失信名单和是否准予行政许可联系在一起，远超出了“向社会公布”的事实行为，实质上就是在行政处罚法之外对申请人权益的减损。这种行为虽不属于行政处罚，但因其变相限制了行政相对人的权益，是一种负担性行政行为。从限制国家权力、保障公民权利的立法目的来看，该行政行为应有相关法律法规规范，也更需要具体法律法规作为依据，同时健全“黑名单”听证前置和事后救济机制。

　　再次，“黑名单”制度有违法增设行政许可门槛之嫌。《办法》中的“不良（失信）名单向社会公布”虽然表面上看并无不利相对人的法律后果，但是第45条将失信名单作为是否批准行政许可的考量因素的做法，为行政许可的审批增设了条件。2016年5月9日，李克强总理在全国推进放管服改革电视电话会议上强调“放”“管”“服”就是简政放权、放管结合、优化服务，其中重要一点就是减少没有法律依据和法律授权的行政权。根据《中华人民共和国行政许可法》，部门规章无权创设行政许可，只能在上位法设定的范围内对行政许可作出具体规定，《办法》中将“黑名单”作为行政许可审批的考量因素并不在其上位法《无线电管理条例》的许可设定范围内。如果要把“黑名单”列入行政许可的设定条件则需要上位法的涵盖或明确授权，那么《办法》的制定应与其上位法规《条例》做好立法衔接工作，防止出现法规、规章效力范围上下颠倒的现象。

　　公布“黑名单”以及相关限制措施对于惩治不法者等确实有效，而实效性也是行政法上进行价值评价的一个重要影响要素。行政机关是国家维护和实现公共利益的重要机构，因此追求公共利益的最大化就成了行政机关的目的。正是以这种公共利益性为理论根据，行政法授予了行政机关诸多权力。但是，为防止行政权力的无限扩张最终伤及公民的合法权益，所有行政行为都需要于法有据，而“黑名单”制度往往伴随着诸多损益性措施，故而更需有法律依据。

　　综上所述，健全对“黑名单”等征信制度的法律规范，将“黑名单”依法列入政府权责名单，做好上下位立法的衔接工作，确定“黑名单”进出的条件和限制，完善对“黑名单”的行政救济和诉讼救济措施以及追责倒查机制，才能确保“黑名单”等征信制度成为科学的行政调查和信息管理制度的有机组成部分，从而避免成为权力寻租的土壤，阻碍相关产业发展，切实保护行政相对人的权益。

　　（作者分别系华南理工大学法学院教授、华南理工大学法治评价与研究中心助理研究员）