通航建筑物运行管理规范待完善

第19条存歧义，部分条款不周严

　　为规范和加强通航建筑物运行管理，保障通航建筑物高效运行，交通运输部日前起草、公布《通航建筑物运行管理办法（征求意见稿）》（简称意见稿），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2018年9月23日。笔者认为，为了保证法律的严谨性、逻辑性，从法律解释和立法技术两个角度看，意见稿还需继续完善。

法律解释方面需完善

　　意见稿第19条下分三款，分别规定了三方面的内容：调度原则；优先过闸的船舶；鼓励新能源、清洁能源船舶优先过闸。笔者认为，本条的第二款规定需要完善。

　　第19条第二款规定，“抢险救灾船、军事运输船、客班船、整船鲜活农产品船、重点急运物资船、执行任务的公务船优先过闸。重点急运物资船由具有管辖权的省级以上交通运输主管部门确定。”本款在具体解释时容易产生以下分歧：此6种船舶之间是否具有优先顺序？

　　按照一般理解，本款规定的6种船舶当然优先于其他船舶过闸。但是，当此6种船舶中的两种或者两种以上船舶都按照该款规定，要求优先过闸时，该如何解释该款规定。依据文理解释方法，该款会存在以下两种解释：一是该款规定的6种船舶之间是并列关系，它们之间不存在优先顺序。当出现上述情形时，在它们之间则适用“先到先过”的调度原则来处理。二是该款规定的6种船舶之间有优先顺序，顺序靠前的船舶优先于靠后的船舶过闸，即抢险救灾船优先于军事运输船过闸，军事运输船优先于客班船过闸，以此类推。

　　2016年5月，交通运输部长江航务管理局公布实施了《三峡-葛洲坝水利枢纽通航调度规程（试行）》。其中，第22条规定了重点船舶过坝计划安排顺序，“特殊任务（警卫任务、军事运输、载运抢险救灾物资等）船舶；客船和整船载运鲜活货船舶；载运重点急运物资船舶；商品车运输船舶、集装箱船。”此文件具有一定的参考价值，但该文件也并未解决全部问题，特殊任务下几种情形间的优先顺序仍存疑问。

　　然而，当考虑到特殊情况时，此6种船舶的优先顺序会视具体情况发生变化。例如执行特殊任务的公务船舶在紧急情况下是可以优先于客班船过闸的。因此，第12条第二款规定的6种船舶之间不存在优先顺序，视具体情况而定。

　　综上所述，笔者认为，以上6种船舶的过闸优先顺序需要予以明确，应该由省级以上交通运输主管部门确定。意见稿第19条第二款可调整表述为：“抢险救灾船、军事运输船、客班船、整船鲜活农产品船、重点急运物资船、执行任务的公务船优先过闸。优先过闸顺序和重点急运物资船由具有管辖权的省级以上交通运输主管部门确定。”

部分条款可技术调整

　　从立法技术角度看，笔者认为，意见稿第25条应该增加兜底条款，第44、45条可以合并，第48条的规定应该进行调整。

　　首先，意见稿第25条的规定属于法律规范中的禁止性规范，明确了在通航建筑物内过闸的船舶不得从事的4种行为。但这4种行为并不能涵盖所有应当防范的行为，例如《中华人民共和国航道法》第35条中就禁止在通航建筑物内从事船舶维修、捕鱼等行为。因此，为了防止法律的不周严性，以及社会情势的变迁，建议增加兜底条款，规定禁止过闸船舶在通航建筑物内从事其他与过闸无关的行为。

　　其次，从意见稿第六章“法律责任”条款设置的逻辑结构来看，基本是按照前几章的顺序依次明确了各种情形下的法律责任。意见稿第44、45条明确了第二章“运行方案”中的相关法律责任，第46条明确了第三章“船舶调度”有关的法律责任，第47条规定了与第四章“运行保障”有关的法律责任。其中，第44、45条都规定了违反“运行方案”情况下应该承担的法律责任，且语言表述方式整体一致。因此，建议由第44条吸收合并第45条，将第45条作为第44条的一个条款。

　　另外，意见稿第48条规定了过闸船舶、船员违反规定的罚则。本条规定了违反第24条和第25条的法律责任。其中，本条规定的“不满足过闸条件”包括但不限于第24条所列举的几种情形。本条规定的其他几种情形则与第25条相对应。为了符合形式结构上的一致，建议将第48条下的“不服从调度指挥，抢档超越的”和“不满足过闸条件，强行过闸的”两项顺序互换调整。