应将纪律处分改为行政处分

《供电监管办法（修订征求意见稿）》罚则部分修改建议

　　日前，国家发展改革委组织开展《供电监管办法》（原电监会27号令）修订工作，形成《供电监管办法（修订征求意见稿）》（简称《意见稿》）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2018年9月19日。《意见稿》的罚则部分是《供电监管办法》的重要组成部分，然而，目前办法中有关追究能源监管机构从事监管工作的人员责任的条款却无法涵盖全部违法情形。

　　《意见稿》第31条规定“能源监管机构从事监管工作的人员违反能源监管有关规定，损害供电企业、用户的合法权益以及社会公共利益的，依照国家有关规定追究其责任；应当承担纪律责任的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”建议将“应当承担纪律责任的，依法给予处分”更改为“应当依法给予行政处分”。这种修改方式，不仅符合上位法《电力监管条例》的规定，也不会遗漏能源监管机构从事监管工作的人员应当承担行政法律责任的情形，也符合行政处分和纪律处分的内涵。探析修改理由，具体有以下三点：

　　首先，此规定不符合上位法《电力监管条例》的规定。《意见稿》第一条就规定了立法依据，本办法是根据《电力监管条例》和国家有关规定制定的。《电力监管条例》第五章法律责任部分第29条明确了电力监管机构从事监管工作的人员过程中，违反有关规定给予相应处罚的相关规定。根据《电力监管条例》，针对电力监管机构从事监管工作的人员的法律责任中，只规定了行政处分和追究刑事责任两种类型的惩处，且依法给予电力监管机构从事监管工作的人员的是行政处分，而非纪律处分。根据《中华人民共和国立法法》的规定，《电力监管条例》属于行政法规，《供电监管办法》属于部门规章。根据我国立法法第80条第一款和第88条第二款的规定，行政法规属于上位法，部门规章属于下位法，部门规章不得违反行政法规。换言之，《供电监管办法》只能根据《电力监管条例》制定，如出现与《电力监管条例》不同的内容，也应遵从《电力监管条例》。

　　其次，忽视了违反行政法律责任的情形。《意见稿》第31条规定了违反纪律责任和刑事法律责任的情形，却忽视了最为重要的违反行政法律责任时，给予相关工作人员的行政处分。法律责任与纪律责任，虽然密切相关，但存在很大差别。能源监管机构从事监管工作的人员除了要承担纪律责任，还要承担法律责任。法律责任主要包括刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任，而纪律责任主要包括党纪和政纪。政纪责任，主要是指工作人员所在行政组织的纪律责任。行政法律责任是法律制裁，因此，行政法律责任必须有明确的法律规定。追究行政纪律责任可以在不违反相关法律规定的前提下自行制定，基于此，没有必要将行政纪律责任纳入《供电监管办法》的罚则。此外，《行政机关公务员处分条例》第5条规定，行政机关公务员违法违纪涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。由此可见，《行政机关公务员处分条例》阐明处分公务员的行为包括违法、违纪和涉嫌犯罪三种情况，对于这三种情形，应当分别承担行政法律责任、行政纪律责任、刑事法律责任。因此，没有规定行政处分，意味着忽视了违反行政法律责任的情形。

　　最后，行政处分与纪律处分存在差异。一是违反的对象不同。给予行政处分，受处分人的行为违反的主要是法律；受处分人如果违反纪律，受到的应该是纪律处分。《供电监管办法》作为部门规章，属于广义上的法律，其罚则规定给予公务员行政处分更恰当。二是处分的对象不同。行政处分只适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，即公务员；而纪律处分的适用对象除公务员外，还包括公务员以外的其他人员，例如党员、企业事业单位人员、其他社会团体的工作人员等。能源监管机构从事监管工作的人员，属于公务员，适用行政处分更合适。三是强制力不同。行政处分属于国家行为，具有法律上的强制力，但纪律处分有些类型并不具有法律上的强制力，例如依据其他自身的规章制度对企业职工做出的纪律处分。《供电监管办法》规定在罚则部分的，具有法律上的强制力。规定行政处分，而非纪律处分，符合行政处分和纪律处分自身的内涵。

（作者系济南大学法学院副教授）