浅议检察公益诉讼制度的完善与发展

基于设立最高检公益诉讼检察厅的感想

　　7月6日，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，并强调，设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。这标志着中国特色检察公益诉讼制度朝规范化、法治化、科学化方向又迈出了新步伐，昭示着新时代的检察机关必将成为保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。

公益诉讼的发展历程及成果

　　2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。在该制度出台前，2012年修改的民事诉讼法规定，法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼，但2013年实施至今，由社会组织提起的公益诉讼案件数量极少，公益保护效果不尽理想。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，由此拉开了检察公益诉讼探索实践的大幕。2017年6月27日，全国人大常委会在总结“检察公益诉讼两年试点”工作经验成果基础上，审议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察公益诉讼制度正式建立。2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院公布实施《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称“两高”司法解释），及时解决了试点工作中存在的有关问题，为检察机关提起公益诉讼提供了一般规定和程序规则。2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，为更好履行检察公益诉讼职责提供了组织保障。

　　检察公益诉讼制度的建立取得了丰硕的实践成果，有效保护了国家利益和社会公共利益。据最高检统计，2017年7月至2018年1月，全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件，提出检察建议和发布公告9497件，向法院提起诉讼272件。在保护生态环境方面，截至2018年1月，全国检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6335件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原15.2万亩，督促治理恢复被污染水源面积284余平方公里，督促1451家违法企业进行整改。

　　在保障和改善民生方面，全国检察机关从生活垃圾处理、饮用水安全、食品药品卫生等关系到人民群众切身利益方面入手，从源头上推动解决了一批舆论高度关注、人民群众反映强烈、对生产生活影响严重的“老大难”问题；在挽回经济损失方面，截至2018年1月，全国检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元。

完善检察公益诉讼制度的建议

　　检察公益诉讼制度是一个新生事物，还需要在不断积累实践经验的基础上继续完善，既要肯定其在公益保护中取得的辉煌成绩，也要看到其存在的不足或不完善之处。当前，各级检察机关应以此次设立最高人民检察院公益诉讼检察厅为契机，严格按照党中央确立的改革导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，特别是要正确认识自身角色定位，规范和细化诉前程序，完善有关工作机制，推动检察公益诉讼工作不断取得新成效。

　　一是要正确认识自身角色定位。“两高”司法解释明确了检察机关“公益诉讼起诉人”的身份，但要充分认识到在诉前程序和诉讼程序中，检察机关的角色定位有很大区别，需要在不同节点转换角色。在诉前程序中，检察机关的角色是“法律监督者”，按照宪法和法律规定，通过提出检察建议、发布公告、支持起诉等方式实施法律监督；进入诉讼程序后，检察机关的角色相当于“原告当事人”，与“被告当事人”在法律地位上是平等的，必须尊重平等的抗辩、服从法院主持审理和依法裁判的权威性。

　　二是要规范和细化诉前程序。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序和必要条件。要在正确理解诉前程序的重要意义和特殊作用的基础上，以有效促进行政机关履职整改和提高社会组织参与公益保护的积极性、主动性为目的，突出“以审判为中心”，规范和细化诉前程序的具体内容，特别是有必要制定诉前检察建议的具体实施办法，主动公开检察建议有关内容，便于接受人民群众监督，让检察权在“阳光下运行”。

　　三是要完善有关工作机制。要以保护国家利益和社会公共公益为核心，以人民群众满意不满意为标准，紧盯重点领域，抓住关键环节，树立问题导向，科学配置人力物力财力，运用现代科技手段，建立完善高效的工作机制，如案件线索发现机制、内外工作衔接协作机制、对行政机关是否“依法履职”的认定机制、公益损害的初步识别评估机制、调查取证机制、案件不起诉或撤诉审查机制、典型案例评选公布机制等。

　　（作者分别为重庆大学法学院副教授、重庆大学法学院博士研究生）