公益诉讼机构设置的初步构想

  编者按：7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，强调将在最高检内设公益诉讼检察厅，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构。本报特邀学者探讨。

　　7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议通过的《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》强调，将在最高人民检察院设公益诉讼检察厅。此举引发热议，检察机关的内设机构改革再次成为广泛关注的焦点问题。中央深改委通过的改革方案势在必行，关键在于全国检察机关如何在实际推进过程中理顺上下关系，统筹检察资源，整合内部职能，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。

全国机构对应设置

　　开展公益诉讼工作是检察机关全面深化司法改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度的重要举措，配合工作开展设置对应机构是该项改革纵深推进的必然需求，也是专业化分工建设的必由之路。从公益诉讼试点工作起始至今，3年多的实践证明，顶层设计对于推动一项全国性司法改革的关键性。但是公益诉讼工作取得实效并非单独层级检察机关一家之力，而是全国检察机关上下联动、合力推进的结果。因此，与其相对应的内设机构改革，也需要立足于检察工作整体发展的远景规划，下好检察机关司法改革一整盘棋，在全国四级检察机关中构建结构完善、上下衔接的公益诉讼机构组织体系。

　　最高检设置公益诉讼厅，地方各级检察院应当对应设置相关内设机构，负责履行公益诉讼职能。有条件的地方检察院设立公益诉讼单独机构，条件不成熟的可以根据实际情况设立公益诉讼单独办案组织，但是必须至少确保有独立行使公益诉讼职能的相应架构。如果地方检察院没有内设机构与最高检公益诉讼厅对应，很容易导致公益诉讼工作的衔接缺失与职能错位，不利于此项工作的长远发展与纵深推进。

内部职能充分整合

　　公益诉讼的机构设置，有必要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，充分整合分散在检察机关内部各个业务部门的涉及公益诉讼的相关职能，实现公益诉讼工作的集约化，推动检察机关公共利益司法保护的综合体系建设。虽然公益诉讼工作现由民行检察部门主力承担，但并不意味着只有民事与行政两类公益诉讼。从公共利益的范畴与法律关系的分类来看，刑事、民事、行政三大法律关系中均存在对公共利益保护的需求，三大诉讼业务也都涉及公益诉讼相关内容。“两高”发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》确立了刑事附带民事公益诉讼制度，为民事公益诉讼与刑事诉讼相衔接打下了基础。因此，在公益诉讼内设机构的构建过程中，需要打破检察机关内部壁垒和屏障，将相关职能进行调整、合并与统筹，确保公益诉讼工作的顺畅开展与正确运行。

　　检察机关可以参照法院系统对环境资源案件三审合一的归口审理制度，尝试推进公益诉讼机构的集约化建设。具体而言，要按照现行法律规定的受案范围，对公益诉讼涵盖的案件类型进行梳理与汇总，区分出可能涉及的刑事案件罪名，例如污染环境罪、生产销售有毒有害食品罪等，将这些类型案件的刑事公诉职能划归公益诉讼内设机构统一行使。检察官在办理此类刑事案件的同时负责案件有关的民事与行政公益诉讼工作。一方面，这可以保证公益诉讼相关案件线索的畅通对接与信息的及时传导，避免出现刑事公诉与民事、行政公益诉讼信息不对称、不互通导致案件难以得到圆满解决的情形；另一方面，这可以统一司法标准，提高公益诉讼工作的专业能力，提升检察司法团队的专业化建设水平。

人员资源统筹安排

　　要确保检察机关履行公益诉讼职能的专业性，必须对公益诉讼内设机构中专司该业务的检察人员进行特殊配置。

　　首先，需要从民行检察部门调配熟悉民事与行政公益诉讼业务的人员为队伍建设奠定基础。目前，试点地区已经积累了3年多的实践经验，非试点地区也有1年多经验。为确保工作开展以来积累经验的叠加运用，将目前履行公益诉讼职能的民行检察人员，作为公益诉讼内设机构的人员基础显然是最有效率的搭配方式。

　　其次，“两高”司法解释明确设立了刑事附带民事公益诉讼制度，部分公益诉讼线索由刑事案件转化而成，加之公益诉讼工作要承担大量起诉出庭的任务，故抽调部分刑事公诉检察部门的骨干力量也是优化公益诉讼团队建设的重要举措。

　　再次，随着公益诉讼的统筹发展及不同法律体系公益诉讼工作相互协调的进一步加强，行政执法与刑事司法的衔接问题会成为公益诉讼工作的必要环节。就目前的实践状况来看，从该衔接系统中发掘线索已然成了公益诉讼案件来源之一。因此，将现由侦查监督部门承担的“两法衔接”职能转由公益诉讼内设机构承担，将成为机构全面建设的加强版。

　　最后，公益诉讼涉及环境污染鉴定、食品药品监管、国土资源管理等专业性相当强的领域，仅靠法律行业人才无法支撑整体工作运作，需要引入所涉行业专家力量进行辅助。专家辅助可就个案单独聘请，也可以成立专家顾问团队，形成长效性合作机制。还可以与环保、食药等有关行政机关单位进行双向人员交流，了解相关工作流程，熟悉业务开展方式，推动公益诉讼工作专业化进程。

　　（作者系法学博士，三级高级检察官）