人民陪审员制度改革试点中存在的问题及改进

  经过3年探索，人民陪审员制度改革试点工作取得了初步成效，但仍存在陪审员随机抽选与审判专业化之间的矛盾等问题。建议健全完善人民陪审员随机抽选工作机制、更加科学精准地确定陪审案件范围等。

　　2015年5月，最高人民法院、司法部联合发布《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，决定在全国10个省（区市）50个法院开展人民陪审员制度改革试点工作。经过3年的大胆探索，积极推进，改革试点工作取得了初步成效。《中华人民共和国人民陪审员法》也于2018年4月27日正式公布施行。但人民陪审员制度改革试点工作仍存在陪审员随机抽选与审判专业化之间的矛盾、深度参审要求与陪审员本职工作之间的矛盾等问题。

改革试点工作中存在的问题

　　首先是陪审员随机抽选与审判专业化之间的矛盾。为保障群众参与司法的随机性、广泛性、代表性，改革要求对人民陪审员采取随机抽选的方式。完全没有任何规则的随机抽选看似十分民主，但却未必能保障人民陪审员有效参审。一方面因候选人对随机抽选工作不配合、候选人信息来源不畅等，加大了资格审查工作难度；另一方面，随着审判专业化的发展，部分案件审理往往需要具备一定的专业知识或专门的生活经验。如建设工程施工、医疗纠纷等案件的审理均需要具备相关专业知识；相邻关系、农村建房等案件的审理又需要对农村居住状况有所了解等。

　　其次是深度参审要求与陪审员本职工作之间的矛盾。改革对人民陪审员参与案件审理的深度提出了更高要求，但是陪审员多受本职工作影响，往往不能保证被随机选中即能参审，个案抽选陪审员一般需要按照3∶1的比例确定候选陪审员名单，否则难以满足参审人数需要。部分被抽选到的人民陪审员即使能够参审，因案件审理时间较长、开庭次数较多，也难以保障全程参审，法院中途更换陪审员的情况时有发生。此外，大多数陪审员因时间关系，没有进行庭前阅卷而直接参加庭审，导致庭审过程中提问较少或合议阶段不发表意见。

　　再次是陪审范围扩大与提高审判效率之间的矛盾。改革要求适当扩大人民陪审员参审范围，一方面要求人民陪审员原则上应当参与审理涉及群体利益、社会公共利益以及社会广泛关注的大要案；另一方面赋予当事人申请人民陪审员参与案件审理的程序选择权。实践中，一些大要案往往为疑难复杂案件，涉及人员众多，法律关系、案件事实相对复杂，审理时间较长，需经反复研讨、汇报、协调，人民陪审员实际上难以深入参与，且为了确保陪审员全程参审，每次开庭之前法官还需协调参审时间，在一定程度上降低了办案效率。

　　第四，参与事实审改革与现行合议制之间的矛盾。改革要求探索人民陪审员参审职权改革，即陪审员就案件事实认定问题独立发表意见并依法进行表决，可以对法律适用问题发表意见，但不参与表决。该规定与现行合议制明显存在冲突。如基层法院合议庭审判人员为3人，当1名陪审员参审时，法官在对法律适用问题进行表决时会出现偶数，不能依据少数服从多数的原则作出裁判；当两名陪审员参审时，陪审员无需表决，合议制实质上变成了独任制，合议制应有的功能得不到发挥。这也使得实践中审判长组织合议时并未严格区分“事实审与法律审”，形成了“改革与实践”两张皮的矛盾。

　　第五，强化陪审职权与法官办案责任制之间的矛盾。虽然事实审改革对人民陪审员参审职权有所限缩，但是大合议制模式的推行明显扩大了陪审员在合议庭组成中的比例，使其在事实问题的审理和表决上占据了比例优势而享有主导权。尽管改革方案提出如法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧，且认为人民陪审员多数意见对事实的认定违反了证据规则可能造成适用法律错误或错案的，可以将案件提交院长决定是否由审判委员会讨论。但是在当前的审判绩效考核体系下由于缺乏对陪审案件的责任认定机制，法官仍然要对案件负总责，有的法官会选择尽力说服陪审员接受法官意见，如此又将重蹈“陪而不审”“陪而不议”的覆辙。

完善人民陪审员制度的

对策和建议

　　陪审制既是一项政治制度，也是一项司法制度。陪审制的政治功能必须依赖其司法功能的有效运行才能实现。过度强调陪审制的民主价值，将提高实现司法公正的成本并降低司法效率。因此，对陪审制度的改革必须在民主、公正和效率之间取得平衡，如此才能更好地实现其政治和司法制度的双重功能。

　　其一，建议健全完善人民陪审员随机抽选工作机制。在人民陪审员选任中，确立“相对随机抽选”原则，分阶段完善人民陪审员随机抽选工作机制。在确定人民陪审员候选人阶段，改变直接从符合条件的当地选民（或当地常住居民）名单中随机抽选人民陪审员候选人的做法，改为兼顾随机抽选与基层组织推荐，以减轻陪审员“海选”带来的资格审查工作负担。在个案抽选人民陪审员阶段，兼顾随机抽选与专业领域选择，建立分类定向随机抽选机制。在建立人民陪审员专业信息库的基础上，对于依靠生活常识即可判断的普通案件，采取在全部陪审员中随机抽取的方式，而对于专业性较强的案件，则从具有特定专业背景的陪审员中随机选取，以此发挥陪审员的专业特长，确保其有效参审。

　　其二，建立便利人民陪审员深度参审工作机制。陪审制度的实施不仅需要陪审员尽到陪审义务，还需要为陪审员履行义务提供各种便利条件。为消除陪审员受本职工作牵绊无法参加陪审的障碍，建议建立协助陪审工作机制。当某位陪审员被随机抽选参加案件审理时，法院应向陪审员所在的工作单位发送协助陪审通知单，明确告知相关单位陪审员参加陪审所需时间，包括庭前阅卷、参加庭审、合议、签署文书等。在此时间段内，相关单位应当适当减轻陪审员工作负担，对陪审工作积极予以支持和配合。同时，为确保陪审员高效且有效参与庭审，法官应当在提前通知陪审员阅卷的同时，制作案件庭审问题列表，对相关案件争议焦点问题及陪审员可能存在误解和疑问的地方进行指示说明，帮助陪审员厘清思路，引导其有效参审。

　　其三，更加科学精准地确定陪审案件范围。建议建立陪审员案件筛选机制，明确筛选标准，进一步精确设定陪审案件范围。筛选标准应当符合陪审员大众化的立法导向，确保选出的案件能够体现司法民主、司法公开等制度价值且符合民众的一般认知水平、能够引入群众生活经验、普通情感。在入选标准方面，应当着重选择以下案件：一是能够充分体现民主性、提升司法公信力的案件。二是涉及民俗伦理、依靠生活常识常理等能够判断的案件。三是具有宣示和教化作用的案件，如非法集资、涉毒品案件。在排除标准方面，疑难复杂案件、审理时间较长的案件、仅具有程序意义的案件不应入选。

　　其四，探索建立符合诉讼规律的事实审合议庭组成模式。建议建立符合诉讼规律的事实审合议庭组成模式，对于陪审案件一律采用大合议庭模式，即参与合议庭的法官必须为3人以上，陪审员的人数可以为4人或者6人，从而解决事实审改革与现行合议制之间的冲突，还能充分发挥大合议庭模式的功能优势。

　　其五，探索建立陪审案件责任认定机制。为解决陪审员对事实问题的认定权难以落实的问题，建议改革现行办案责任制，建立陪审案件责任认定机制。在责任认定机制的构建上应当坚持权责统一，明确法官和陪审员在陪审案件中各自承担的责任，不再由法官替陪审员承担责任。

（作者系北京市密云区人民法院院长）