政府法律顾问应是“法治守护者”

　　近日，《人民日报》一则关于山东省聘请1700余名政府法律顾问的新闻引发社会广泛关注。这一制度并非山东独有，当前全国各地都在建立政府法律顾问制度。2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》明确要求：“2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师”。

　　政府法律顾问到底是何种制度，它的法律定位是什么？纵观其产生及发展变化，它的定位经历了一个变化过程。1988年9月，深圳市政府率先设立政府法律顾问制度，最初的政府法律顾问是作为“法律咨询者”，且象征意义大于实质意义，如法律顾问的咨询意见并不具有强制力，实践中“顾而不问”“聘而不用”的现象十分突出。党的十八大以来，随着我国法治政府、法治社会建设的快速推进，政府法律顾问已逐渐成为各级党政机关的“标配”，且其角色定位也出现悄然变化，从过去单纯的“法律咨询者”定位转变为“重要的法律参与者”。当然，政府法律顾问参与政府决策的行为不仅仅是让政府规避风险、为其提供法律指导，更重要的是确保公权力的合法、有效行使。由于公权力具有天然的滥用倾向，确保公权力合法有效行使的核心在于防范公权力的滥用。从这个意义上讲，政府法律顾问并非单纯意义上的“政府代言人”，而是“法治守护者”。

　　笔者认为，政府法律顾问作为“法治守护者”，它的功能主要体现在以下三个方面：

　　首先，规范政府决策和立法行为，增强政府决策和立法的科学性和民主性。随着我国依法治国基本方针的确立，过去完全依靠行政命令或领导人个人意志的政府决策模式已经逐渐退出历史舞台，当前政府决策主要通过法律或法令形式进行推动。虽然政府决策在形式上具备法治的要求，但尚离实质上的法治存在一定差距，如“部门立法”“闭门立法”“外行立法”等现象都或多或少仍存在着。这在一定程度上，不仅降低了政府决策的科学性和民主性，也使得依法治国流于形式。政府法律顾问通常都是某些法律领域的专家，其不仅具备相应的法律知识，也具备某些领域的背景知识。因此，政府法律顾问的介入可为政府决策和立法贡献其专业知识，增强决策和立法的科学性。政府法律顾问作为公权力之外的第三方，在一定程度上代表着私权利对公权力的监督，可以实现对政府决策和立法的监督。同时，政府法律顾问常年接触社会实践，对社情民意较为了解，其可将社情民意带入政府决策和立法过程中，从而增强其民主性。

　　其次，促进政府依法执政，提高政府法治治理水平。过去我国行政执法高度依赖行政命令，但受行政执法理念以及机制不健全等原因的影响，行政权力滥用现象较为严重。比如实践中出现的野蛮执法、暴力执法，有些甚至演变成严重的社会群体性事件。政府法律顾问介入政府行政行为，可促进政府依法执政。如在一些重大政府行为中，政府法律顾问可以通过法律建议等形式，将政府执政行为始终限制在合法性框架下，进而规避和化解相关法律风险。另外，政府法律顾问也可作为政府与社会公众间衔接的桥梁，可以在政府与社会公众间发生冲突时充当“隔离器”和“降温器”，从而化解可能出现的社会风险。比如《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》提出政府法律顾问“为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务”。

　　最后，依法维护政府合法权益，提升政府公信力。政府在依法履行职权过程中，也有可能会受到妨碍。但长期以来受“强势政府”思维惯式的影响，政府依法履职的行为也有可能会被社会所误解。如果政府对此一味退让，不仅会妨碍政府的依法行政行为，甚至会对政府公信力产生影响。政府法律顾问的介入，可成为政府依法行政的坚强法律后盾，保障政府依法行政行为的顺利实现。

　　（作者系法学博士，南开大学法学院讲师）