依法治国实践中容错纠错机制的构建

　　为了进一步解决各级党员干部当中存在的一些思想顾虑，党的十九大报告中明确指出：“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”它将正面激励与反向倒逼结合在一起，有力地体现了中央全面深化改革的要求。

容错纠错的精神实质

　　“容错”，本意是指一项能够自动排除系统内非致命性故障的工程技术，将它借用到干部管理方面，主要是指对那些愿干事、敢干事的干部在改革创新路上出的错，组织上要宽容。

　　从马克思主义的认识论来看，在特定情境下，人们对具体事物的认识具有相对性。这种相对性，使人容易产生错误认知。目前，我们正处于中国特色社会主义新时代，从事的是前无古人的崭新事业，在此过程中，需要大量创新。因此，社会包容试错，才能有更多人大胆试错，创新也才能落地。实事求是的科学态度，需要合理容错，积极纠错。

　　当然，“容错”并不是对什么样的“错”都宽容，更不是盲目决策、滥用权力的挡箭牌，而是有明确的针对性。所“容”之“错”主要是指在改革创新中出的工作之错，其本质是改革动机下的失误。此处的“失误”是指主观意愿和出发点、落脚点良好，但在具体实施过程中，因为没有现成的成功经验可循，或者知识能力尚有欠缺，而“无意”出现的过失。十九大报告提出建立“容错纠错机制”，释放出一个鲜明信号，即改革发展过程中要宽容“探索性失误”；同时，强调干部应严以用权，科学民主决策，不断提高执政能力和水平。

容错与问责的边界

　　公权力既是对公共事务进行立法、决策、执行的职权，又是在授权范围内必须履行的责任义务。为了有效规范和制约公权力，克服公共管理实践中存在的公权力不作为、乱作为、难作为等问题，世界上许多国家和地区都建立了对公权力的问责制度。在我国的权力体系中，中国共产党处于“最高政治领导力量”的执政地位，政府责任与政党责任并行。因此，问责既包括行政问责，也包括党内问责。在中国特色社会主义法治体系中，党内法规体系是必不可少的组成部分，中国共产党坚持依法执政，也特别重视加强党内法规制度建设。比如：2016年6月出台的《中国共产党问责条例》（简称《条例》）明确了对党组织和党的领导干部的六种问责情形。

　　从全面从严治党角度看，党内问责不仅对党员干部因故意或过失而违反党规党纪的行为的问责，也包括党员对党组织不够忠诚以及其他影响党的公信力等方面行为的问责。由此可见，《条例》既秉承了中国共产党“惩前毖后、治病救人”的传统，又以责任人是否有主观过错作为问责的基础。在实践中，借改革创新之名徇私舞弊、假公济私、恶意损害公共利益等，行为人完全能预见到错误的后果，此类错误当属于严惩之列。在建立健全容错机制时，这是不可逾越的底线。只有属于不可归咎于相关人员的过错，才可以免除责任。如协调机制不好导致的责任、法律规定的手段不足导致的责任等。

容错标准的具体设定

　　党中央在坚持全面从严治党的时代背景下，提出构建“容错纠错机制”。这是为提高党的执政能力和领导水平而进行的一项顶层设计。“容错”贵在有度，如何认定“错”、什么“错”可以“容”、如何“纠错”等，都要进行科学设计，形成明确的规范指引。对此，习近平同志提出了“三个区分开来”的容错标准和原则，即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。

　　该论述明确了容错的范围，即所容之错是在探索性实践中出现的非主观性的失误，是政策、法律法规所允许范围内的错误。在实践中，广东、浙江、湖北等地从不同层面试水“容错纠错机制”。其中，广东结合自贸区建设和发展的实际情况，率先以地方性法规的形式对“容错”进行了立法确认，使之成为可操作的务实法律条款。

　　根据《中国(广东)自由贸易试验区条例》第四条的规定，“在自贸试验区进行的创新未能实现预期目标,但是符合国家确定的改革方向,决策程序符合法律、法规规定,未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的,对有关单位和个人不作负面评价,减免相关责任。”

　　由此可见，“容错”的标准可从与国家改革方向的契合度、决策的合法性、利益相关性等方面进行设定。广东的立法经验，为“容错纠错机制”从党的主张上升为国家的法律制度提供了有益样本。

实践中的制度要求

　　全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。深化依法治国实践，就必须坚持厉行法治，“容错纠错机制”的法治化也是其应有之义。

　　首先，是容错纠错机制的统一规范问题。目前，全国各地都在进行容错纠错机制的制度实践，省、市、区、县、乡、镇等各层级密集出台了与本地具体改革任务相结合的容错纠错实施办法。有的是本级党委发文，有的是本级纪委、组织部发文，有的是地方人大在地方性法规中予以规定，有的是政府通过规范性文件形式发布。但总体看来，规范的效力层级有限，都是省级以下的规范性文件，各自具有特定的适用区域，且不同层级之间重复规定。从法治的统一性要求来看，容错并非意味着某些领导干部可以享受法外特权，而是要求干部依法行权、依法创业。因此，对行使公权力的主体进行容错，须有统一的法律规范来对容错的适用条件、具体程序等做普适性要求，以防止不同地方、不同部门利用职权异化容错机制的适用。笔者建议，尽快在中央层面开展容错纠错机制的立法工作，统一其适用标准和程序。

　　其次，是容错纠错机制的程序保障问题。从容错纠错机制的运行情况看，容错的决定主体非常关键。在各地规定中，免责与否的认定机构多由问责部门承担。例如，有的地方由所在单位党委(党组)按照干部管理权限向纪检监察机关或组织人事部门提出书面申请，纪检监察机关会同组织人事部门受理申请后，开展调查、作出认定。有的地方由纪委牵头，组织、监察、审计等部门参与，对需要容错的事项进行协调认定。由此可见，现行机制对权力的约束更多的是来自上级党组织和上级政府，普通党员和公众的参与较弱。笔者认为，申请容错的情形与公众的利益密切相关，容错应引入社会评价机制进行监督，让公众共同参与容错免责的认定程序，这样才能保证认定的科学性。

　　另外，还要注意容错纠错机制的配套制度问题。容错纠错机制所容之错是有针对性的，须“先决策、后行动”，要求程序合规。只有经过调研论证、履行了民主决策程序，必要时还应进行过风险评估的决策，才可免责。与之相应，须加强决策的民主化、科学化建设，健全决策前的风险评估制、推进听证制度、专家论证制度、后评估制度，完善重大事项决策程序。有条件的部门，要建立法律顾问制度，在决策前防控法律风险。此外，还应公开运用容错纠错机制，要公开容错的纠错对象、事件、原因等，以接受公众监督；对于确定容错免责的人员，应给予公正评价，确保其在工作中不受歧视。

　　（作者系法学博士，华南理工大学法学院讲师）