儿童保护制度落实亟须专门机构引导

  我国目前现有法律法规，对儿童遭受家庭暴力的报告和安置规定较为原则，亟须配套具体实施细则，以及专门负责儿童工作的机构引导、协调相关工作。

 　今年4月，“男子掌掴女儿”话题登上新浪微博热搜榜。在一段长约30秒的视频中，涉事男子打了小女孩十几个耳光，小女孩哭喊不停。

　　今年5月5日，湖南邵阳市新宁县互联网新闻宣传办通报一起儿童家暴案件。受害人李某昊因贪玩磨蹭没有理睬叫自己吃饭的生母杨某坤，被杨打耳光、踹腹部，结果出现鼻腔流血、手脚冰凉、神志不清等症状，后经医院抢救无效死亡。

　　近年来，尽管我国在法律和政策方面十分重视和完善对儿童家庭暴力的规制，但仍有儿童屡屡遭受家暴。近日，北京青少年法律援助与研究中心课题组发布《儿童遭受家庭暴力强制报告与紧急干预制度比较研究》报告指出，我国在落实儿童遭受家暴报告和干预机制工作中仍有很多不足，相关法律法规也待完善。

法律规定缺乏可操作性

　　2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（简称《意见》），规定了公安机关的全面调查和应急处理制度，临时救助制度，教育辅导、调查评估和集体会商制度，人身安全保护裁定制度，撤销监护人资格制度，以及检察机关的公诉及法律监督制度等。

　　北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华表示，这项政策的发布具有历史性意义，它标志着儿童在家庭遭受严重伤害时社会难以直接参与救济的局面终于结束，近两年，我国儿童保护的相关法律和政策也在不断完善中。

　　2016年3月，我国首部《反家庭暴力法》正式实施。2017年3月15日通过的《民法总则》，也在不断加强对儿童的立法保护。

　　但报告认为，我国目前现有法律法规，对儿童遭受家庭暴力的报告和安置方面的规定较为原则，没有配套具体实施细则。

　　例如《反家庭暴力法》规定了告诫制度，但由于没有成文规范规定哪些情形必须出具《告诫书》，一些地方公安机关对告诫制度适用缺乏积极性，发生暴力事件，常倾向于简单出警后，告知其属于民事纠纷，不予出具任何处理意见；有的基层公安机关因为警力不足等原因，无法保障《告诫书》的落实，也不愿意出具《告诫书》，致使受害人向法院提起诉讼时缺乏必要证据。这给儿童维护自身权益带来较大障碍。

　　此外，人身安全保护令制度也没有具体的操作规范。这导致在人身安全保护令的裁定方面，法官认识不一、把握尺度距离标准差距较大。在儿童安置方面，由于没有对儿童监护状况评估的细化规则，以至于公安机关和民政部门之间对于带离儿童后的安置程序会出现观点不一的情况。

　　报告还指出，在违反强制报告义务的法律责任规定方面，法律规定较为笼统，在实践中难以得到执行。

　　报告举例说，在《反家庭暴力法》实施一个月后，陕西汉中一名11岁的女孩雯雯在清明节当天被父亲暴打两个小时后去世。

　　雯雯生前就读学校校长称，他曾严厉批评雯雯的父亲的这种棍棒式教育方法，雯雯的父亲也承诺过不会再打女儿，但雯雯的父亲并没有履行承诺。对于雯雯遭受暴力管教的事情，这位校长的意见是“能看出来，他不是真的想虐待女儿，而是对女儿的教育很严格”。

　　另有报道显示，雯雯的老师也曾因孩子伤重打算去找家长，但雯雯苦苦哀求说“再找打得更重”，因此没有再去找，也没有报警。虽然此次家暴出现了非常严重的后果，但事后并没有相关信息表明校长、老师承担了未报告的法律责任。

缺乏强有力的专门机构

　　佟丽华表示，对于儿童保护问题，尽管我国不断加强立法和政策保护，各地方也相继出台一些有关政策法规，但在司法实践中，各项制度的落实很不理想。

　　报告指出，在《反家庭暴力法》出台前后，国务院有关部门、全国妇联和许多地方政府、司法机关也纷纷出台了相关配套法律法规政策，开展了各类项目，为反家庭暴力法的制定和落实提供了很多经验。

　　例如：在临时庇护和紧急安置方面，民政部、全国妇联于2015年9月24日联合下发了《关于做好家庭暴力受害人庇护救助工作指导意见》。在强制报告方面，2016年5月13日长沙市岳麓区下发了《长沙市岳麓区未成年人家庭暴力强制报告和处置办法》，成为全国第一个关于家庭暴力强制报告制度的地方性政策。

　　报告通过对各地区防治儿童家暴工作总结分析提出，目前我国儿童遭遇家暴报告机制和紧急干预机制仍存在不足。报告认为，我国缺乏一个国家层面负责儿童工作的强有力的专门机构，一旦出现儿童遭受家庭暴力案件，受害者和其他知情人员并不清楚该向哪个部门报告，或报告后出现有关部门相互推诿的现象。

　　虽然法律将公安机关规定为强制报告的受理机关，但是实践中包括基层民警在内的很多人对家庭暴力的认识较为滞后。“除了一些严重的犯罪行为被立案侦查，最终由法院进行判决之外，很多儿童遭受家暴案件并未得到有效处理。”

　　此外，儿童遭受家庭暴力后，面临医疗、法律、经济、庇护等多方面的需求，需要民政、教育、司法等多部门的有效合作。

　　报告中提到，在北京发生的一起女童遭受养母同居男友性侵案件中，刑事案件的处理、临时安置措施的采取、就学调整以及申请撤销监护人资格等问题涉及多个区县、多个部门。由于我国《刑事诉讼法》对刑事案件处理程序的规定较为细致，该案在追究刑事责任方面并未出现太大阻力，但是在其他环节，因为没有牵头部门进行统筹，地区之间、部门之间协调工作出现了极大困难。

　　基于此，报告指出，虽然我国法律规定了儿童遭受家暴处置工作中各部门的职责，但是较为原则，仍需要一个专门处理类似案件的强有力的政府机构。

建立儿童个人信息数据库

　　2016年初，我国民政部设立了未成年人（留守儿童）保护处。该处隶属民政部社会事务司，这是民政部首次就未成年人保护工作设立专门业务处。

　　报告认为，它虽不直接负责处理儿童遭受暴力的案件，但这表明我国已经开始重视未成年人保护专门机构的建立。

　　报告建议，除建立国家层面的专门机构外，我国各地应设立或指定专门机构办理儿童保护案件，无法达到该条件的，也应成立儿童保护工作领导小组，确定牵头部门，明确相关单位的具体职责。

　　同时，要实现儿童保护领域的跨部门合作，不同部门和不同专业人员应围绕儿童和家庭问题采取相应措施，解决各自领域的相应问题。报告认为，在明确各部门职责划分基础上，应由牵头部门沟通协调，建立由政府领导、民政部门牵头，教育、卫生、人社、公安、妇联、残联等组织参与、协调联动的工作制度。

　　在完善立法和政策方面，报告建议，在制定《反家庭暴力法实施细则》以及地方性立法和政策制定中，将对报告人的保护纳入其中；为落实强制报告义务，还必须对不履行该义务需要承担的责任以及惩罚措施进行明确规定。

　　报告还建议，我国应重视对儿童遭受暴力的现状进行数据统计，建立儿童个人信息数据库。比如：澳大利亚各州建立了完善的儿童保护信息数据库系统，可以对本区儿童保护案件的报告数量、处理结果、儿童安置情况、儿童个人基本情况、家庭支持服务措施等方面进行详细数据统计，从而总结各州直至全国范围内的儿童保护情况，对国家儿童保护趋势进行分析，从而提出完善建议。

　　报告提出，我国将来开展儿童家暴防治工作时，应推动各地负责处理儿童保护案件的部门建立详实的档案系统，依托基层社区工作人员、志愿者、专业社会工作者，对本地区相关情况进行摸底排查，定期对儿童发展情况进行动态监测，随时更新数据。在摸排工作中，发现高危儿童的，应当及时报告。对已发生的儿童遭受家暴案件进行记录，有针对性地提供经济帮助、监护指导等具体服务。