行政法规不宜进行选择性立法评估

　　我国由行政机关实施立法的现象早已存在，据统计，国务院从1949年至今共制定1634件行政法规，现行有效的达736件。行政立法文件数量庞大，与我国议行合一的政治体制有密切关系，全国人大及常委会既是立法机关，又是权力机关，议程多，任务繁重，无法完成全部立法，授权行政机关进行立法的情形较为普遍，《立法法》也在法律层面上确认了行政法规的合法性和重要性。

　　在实践中，行政法规由国务院制定并发布，效力仅次于宪法和法律，已成为各级行政主体进行日常行政管理工作的重要依据，但行政法规的立法质量不尽如人意。有些立法内容过于抽象，解决问题的针对性不强，可执行性和可操作性较差，渐渐沦为僵尸条款；有些立法所做的制度设计不合理、刚性不足，导致法规不能发挥有效的引领作用。因此，党的十八届四中全会明确提出：“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序。”在此背景下，国务院对已施行15年的《行政法规制定程序条例》进行修订，对进一步完善行政法规制定程序、提高法规立法质量无疑具有重要意义。

引入立法评估机制意义重大

　　要对行政法规的制定程序对症下药，须对立法制度设计不合理等诸多问题的产生原因进行分析。笔者认为既有立法主体方面的局限性，又跟特定时期立法观念、立法程序、立法技术等有关。在立法过程中，通过采取科学的方法和标准进行专业评估，能有效发现立法问题。立法评估不同于面向社会公众、具有普遍性的“征求意见”，评估主体的范围特定，由草案所涉相关领域的专家或组织作为评估主体，根据自身的专业素养对立法效果进行分析和评价。我国2015年新修订的《立法法》在第39条、第63条为全国人大及常委会规定了立法前评估和立法后评估，但对制定行政法规等其他立法活动并没有这个要求。

　　《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定（征求意见稿）》（简称“征求意见稿”）按照立法科学化的要求，增加规定了可以邀请有关专家、组织参与起草工作或委托有关专家、组织起草。尤其值得关注的是，在特定的立法阶段分别引入了立法评估的工作机制，即在草案表决前，规定“国务院法制机构可以邀请有关专家、组织对行政法规送审稿中争议的主要问题进行评估。”

　　立法前评估主要是围绕法规主要制度规范的可行性、出台时机、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题进行评估，通过这些内容明确立法价值和立法效益等因素，这实质是为立法所做的论证工作。在草案表决通过开始实施以后，征求意见稿规定“国务院有关部门或者国务院法制机构，可以组织对有关行政法规或者行政法规中的有关规定进行立法后评估。”立法后评估主要是围绕法规的合法性、合理性、操作性、实效性、协调性和规范性等方面进行评价，确定立法是否达到预期目的，能够较为充分、准确地显示法规存在的问题，及时总结立法的正反经验，为法规的修改和废止提供依据。

应将立法评估规定为法定程序

　　从征求意见稿的内容和立法意旨来看，行政法规立法也要效仿《立法法》的规定，建立起立法前评估和立法后评估制度，但在立法评估的适用上，同样使用“可以”一词，表明立法评估并不是制定行政法规的必经环节。笔者认为，行政法规是为执行法律、履行宪法上的行政管理职能或是先行先试的立法实验而制定的，行政执法色彩浓厚。大多行政法规也是由相应的执法部门负责起草，在立法原则和条文设计上更注重管理和执法的便利，立法的社会效果传导较快，对相对人的权利影响更为直接。例如孙志刚事件暴露了原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》对公民行动自由的过多限制。

　　因此，在立法工作中，更应该对行政法规的价值取向、合法性、科学性、民主性等要素进行及时评价，以保障良法之治。但按征求意见稿目前的规定，行政法规是否进行评估完全由行政机关所主导，那么在立法过程中可能基于立法便利而被选择性适用，逐渐沦为一种锦上添花之举。而要真正做到“针对问题立法、立法解决问题”，就必须有一套对行政法规的立法过程进行充分论证和立法后的评价机制，立法评估并非可有可无。建议将征求意见稿中上述条文的“可以”改为“应当”，将立法评估规定为法定程序，完成对行政法规立法质量的检验。为避免为评估而评估，应设定立法评估意见的反馈机制，使评估意见发挥应有功能，以切实保障法规内容公平合理，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　当然，确定了立法评估作为必经程序后，相关的配套也要跟上。在评估主体方面，为缓和政府自我评价而带来的公正性疑虑，应拓宽评估专家的来源。实践中有些立法评估专家缺乏相应的社会实践经验，立法评估难免存在理论有余、现实关切不足的问题，特别是面对一些技术性很强的行政法规时容易造成评估工作流于形式。要解决这些问题，就需要发展和完善立法评估组织，建议通过政府与高校、科研机构共同建立专业化立法评估组织的形式，使立法评估既有理论高度，又能下接地气，对立法质量做出客观公允的评价。

　　（作者系法学博士、华南理工大学法学院讲师）