构成行政立法科学民主的重要保障

  编者按：目前，为增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，国务院法制办起草《国务院关于修改<行政法规制定程序条例>的决定（征求意见稿）》及其说明并公开征求意见，本报邀学者就此讨论。

《行政法规制定程序条例》（征求意见稿）

  征求意见稿及说明，不但实现了行政法规立法的科学化和民主化，也契合了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等的有关要求。

　　2017年7月19日，国务院法制办公布了《国务院关于修改<行政法规制定程序条例>的决定（征求意见稿）》（简称“征求意见稿”）及其说明。原《行政法规制定程序条例》实施于2002年1月1日，然而随着体制改革的不断深化、法治进程的不断推进以及2015年《立法法》的修订，原条例亟须进行相应的调整和修订。这些新情况也构成了征求意见稿形成的重要前提和背景。

　　此次《行政法规制定程序条例》的修订，不仅反映了现实情况和《立法法》的修订需要，更适应了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）和《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》（简称《纲要》）提出的关于立法的新要求，从而构成了行政立法科学化、民主化的重要保障。

多项内容体现科学化民主化

　　征求意见稿在行政法规立法事项方面实现了科学化和民主化。它不仅增加了为执行法律而实施的立法事项和宪法明确规定了的立法事项，还增加了依据全国人大及其常委会授权而实施的立法事项。因此，明确的行政法规立法事项构成了行政法规立法科学化和民主化的重要前提。

　　通过对行政法规立法事项的明确限定，征求意见稿一方面为行政法规立法提供了必要的依据、前提和保障，另一方面也为行政法规立法做出了必要的限定，避免了行政法规立法方面的恣意，尤其是征求意见稿规定在条件成熟时，国务院应当提请全国人大及其常委会制定相应法律。这一规定进一步实现了在行政法规立法衔接和立法权限方面的科学化和民主化。

　　另外，在行政法规制定立项方面，征求意见稿也实现了科学化和民主化。依据征求意见稿的相关规定，其不仅要求行政法规制定立项应当向公众征集，而且行政法规立法计划的制定应当以征集的公众立法建议作为重要依据，从而形成了具有广泛民主性的行政法规立法计划。

　　同时，征求意见稿还明确要求，国务院法制机构对相应立法计划的执行进行指导和监督，从而保证立法计划能够得以有效执行和落实。向公众征求立项建议本身就体现了立法的科学化和民主化，而征求意见稿进一步明确了如何将相关建议纳入立法计划以及如何保证相关立法计划的有效落实，以此保证行政法规制定立项方面的科学化和民主化。

　　在行政法规起草方面，征求意见稿也实现了科学化和民主化。依据征求意见稿的相关规定，在行政法规的起草过程中不仅可以邀请专家、组织参与，而且还可以委托相关专家、组织进行立法起草。由此可见，相关专家、组织的重要作用在行政立法的起草过程中被给予了充分的重视，这同时也是行政立法重视科学化和民主化的重要表现。

　　此外，征求意见稿还明确了座谈会、论证会和听证会等多种征求起草意见的实现形式，有效地保证了相关立法起草意见的广泛性和民主性，实现行政立法起草过程的科学化和民主化。

利于推进依法行政

　　在行政法规立法审查方面，征求意见稿实现了科学化和民主化。与行政立法草案的形成和评价相类似，行政立法审查也在较大程度上保证了其形成和评价的科学化和民主化。一方面，征求意见稿规定了相关专家、组织可以对行政法规的送审稿涉及的主要问题进行评估，这不仅是实现送审稿科学化和民主化的重要措施，也保证了送审稿涉及的主要问题能够得以科学合理地解决；另一方面，征求意见稿规定了不少于30日的征求意见期间，从而保障相应的行政法规立法送审稿也能够获得广泛的民主意见，以保证其自身的科学化和民主化。

　　在行政法规立法后评估方面，征求意见稿也实现了科学化和民主化。依据征求意见稿的规定，国务院法制机构和相关部门可以对行政法规或者其有关规定进行立法后评估。这就构成了实现行政法规立法科学化和民主化的重要保障手段。通过相应的立法后评估，能够直接反映相关行政法规或者其部分规定的科学化和民主化的实现程度，从而保障科学化和民主化的立法价值能够有效地渗透至立法和执法的全过程。

　　同时，行政法规立法后评估还构成了对行政法规立法科学化和民主化的监督和评价手段。除了相应的保障意义外，监督和评价意义也是行政法规立法后评估的重要作用。缺乏必要的监督机制，相应立法过程的科学化和民主化就难以得到有效实现，通过立法后的监督，能够有效地对前期的立法行为进行有效威慑，从而实现立法的科学化和民主化。

　　从当前公布的征求意见稿及说明来看，实现行政法规立法的科学化和民主化构成了其重要的立法价值导向，同时其也契合了《决定》《纲要》的有关要求。《决定》中不仅要求建设中国特色社会主义法治体系、实现人民的主体地位，同时还要求推进依法行政，加快法治政府建设，完善行政法规的制定程序，实现制度化、规范化以及程序化，这些要求在征求意见稿的修改内容中都有明确的体现。

　　另外，《纲要》明确要求提高政府立法质量，完善政府立法体制机制，提高政府立法的公众参与程度，加强对政府立法的有效监督，从而实现政府立法的科学化、民主化和法治化。《纲要》的具体要求也在征求意见稿中具有明确的体现。因此，征求意见稿不仅自身体现了行政立法科学化、民主化的需求，同时也为之后相应的行政法规的建立奠定了科学化、民主化的基础和重要的保障机制。

  （作者系法学博士、辽宁师范大学法学院讲师）