应规范法制机构对立法建议的处理权

　　纵观国务院日前公布的《国务院关于修改<行政法规制定程序条例>的决定（征求意见稿）》（简称“征求意见稿”），笔者发现，此次修法最大的改变在于国务院法制机构的权力与职责。它不仅获得了立法动议权，即法规立项申请权（征求意见稿7条第3款），还包括了对行政法规进行评估以及修改、废止行政法规的动议权（征求意见稿第36条），就行政法规草案向社会公众征求意见的权力（征求意见稿第19条第2款）以及评估权（征求意见稿第23条第2款）。可以说，征求意见稿全面扩张了法制机构的权力。

　　其中，最为关键的权力是国务院法制机构向社会公开征集行政法规制定项目建议的权力。在此之前，法制机构也具有极大权力，即对国务院其他部委所提出的立法动议“进行论证，突出重点，统筹兼顾，拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批”的权力。但这种决定哪些动议可以进入年度立法工作计划、哪些动议具有优先性的权力，只是类似于司法裁判权的被动性权力。

有助于摆脱部门立法窠臼

　　此次赋予法制机构征集法规制定项目意见的权力，则意味着其权力不再局限于被动论证、审查其他部委动议，而是可以根据其所征集的立项建议提出自己的立法动议。与此相应，征求意见稿随之做出修改（第8条第1款），赋予法制机构对包括根据自己公开征集的行政法规制定项目建议而提出的立法动议在内的所有立项动议制定年度立法规划的权力，从而避免新条例出现法制机构征集立法建议后相应立法动议形成、论证、规划主体不明的漏洞。

　　笔者认为，这一修改具有下面三方面重大意义：

　　其一，进一步促进、提升行政法规立法的民主化。提升行政法规的民主性与回应性，是弥补行政法规民主赤字的有效手段。赋予法制机构征集立法项目建议的权力，意味着公民可以向法制机构提出法规立法建议，表达自己的利益诉求；法制机构征集建议，可以直接获得、处理并回应社会的立法需求、立法建议并将之转化为立项动议，让行政立法更加符合社会、符合公民的需求。

　　其二，由法制机构对立法建议进行处理并决定是否提出相应的行政法规立项动议，可以更好的发挥法制机构的专业能力。同时，避免法制机构觉得有制定新的行政法规的必要但却没有立法动议权的尴尬。因此，这一修改顺应法治政府、法治国家的建设大潮，强化了法制机构、法制工作人员在政府决策中的重要地位，有利于国家法治建设大目标的实现。

　　其三，有助于行政立法摆脱部门立法窠臼与管制俘获困境。仅仅以国务院各职能部门作为法规立项申请主体与法规起草主体，极容易发生各部门为了扩张自己的部门利益、部门权力而立法的问题，也容易发生各部委为被管制主体俘获，从而仅仅为被管制主体利益而立法的问题。国务院法制机构作为非管制机构来征集立法建议并提出立法动议，能处于更为超脱的位置来立法，从而增强行政立法的民主性。

要规范对立法建议的处理权

　　尽管征求意见稿的修改，具有诸多重大意义，但是也提出了新的难题。一方面，它固然有解决部门立法、管制俘获与选择性立法、增强立法民主性之功，但本身也给了法制机构滥权的空间。从主观上说，法制机构完全有可能滥用立法建议征集权及相应的立项动议权、立法规划拟定权，从而滥用立法资源，妨碍其他部门正常、合理行使立法动议权。另一方面，它给法制机构带来了客观的、无可避免的自己为自己案件法官的正当性困境。即在国务院法制机构行使这一权力之前，它只是一个中立的立法资源初次分配机关（最终分配机关即国务院），决定哪些立法动议可以进入国务院年度立法工作计划；在此之后，它还拥有了自行提出动议，分享立法资源的权力。在行使这一权力时，它不再如以往那样处于中立的裁判位置，而是要与国务院其他部门争夺行政法规立法资源。同时，因为它依然要行使立法规划的拟定权，对立法动议进行选择与排序，也就不在处于中立位置，而是“自己为自己案件的法官”。

　　为解决上述问题，有必要形成进一步的细则，来规范法制机构对立法建议的处理权，即如何处理其所征集到的立项建议的权力。对此，笔者建议从以下两方面进行调整：

　　其一，规定在什么情况下法制机构可以将征集的建议转化为立法动议。作为增强行政法规民主性的措施，关闭征集建议的通道是不可行的，因此，规范法制机构动议权的关键之一在于什么情况下法制机构可以将建议转化为动议。这一方面需要有一个标准来证明建议的足够民主性，即建议反映了社会与民众的普遍性需求，从而需要制定行政法规来保障他们的利益、解决他们的问题，同时法制机构还必须面向公众做出有力的理由说明，交代为什么要选择这一立项建议而不是另一立项建议。另一方面，它必须以其他职能部门没有及时予以回应，法制机构必须承担利益代表、利益表达职能为前提。

　　其二，为法制机构提交动议、拟定规划规定更为严格的理由说明义务。规定立法动议需以有关的改革实践经验基本成熟为前提，而相较于国务院各职能部门而言，判断相关改革实践经验是否成熟并非法制机构强项。因为它并不从事具体的社会管理，也不像其他部委一样能基于领导地位从下级职能部门那里获取一手且全面的信息，所以尽管在立法技术、规范表达、合法性审查等方面具有优势，但对什么情况下应该制定行政法规，法制机构处于劣势地位。在这种情况下，法制机构更应该强化自身的理由说明义务，说明制定相关法规的条件已经具备。

（作者系法学博士、大连理工大学法律系副教授）