派驻检察室的渊源及价值

首要在于对法院民事行政审判和执行行为的法律监督

　　2017年6月26日，山东省东营市垦利区人民检察院与垦利区人民法院举行派驻法院检察室揭牌仪式，新设立的驻法院检察室将对法院刑事、民事、行政审判以及执行活动进行全面监督。该制度并不是一项全新的制度，它是派驻检察室制度的进一步发展，也契合检察机关强化法律监督的趋势。

　　这次与之前在乡镇街道、监管场所、人民法庭设立派驻检察室不同，派驻地点在法院。有的人担心，它会影响法院依法独立行使审判权，甚至重回过去“联合办案”的老路。笔者认为，从派驻检察室的发展历程及派驻法院检察室的功能看，它会逐步强化驻法院检察室的职权配置，使其切实进行法律监督。

派驻检察室的发展历程

　　虽然《人民检察院组织法》中并没有对派驻检察室进行规定，但派驻检察室在我国司法实践中的发展已逾四十五年。总体来看，派驻检察室发展经历四个阶段。

　　第一个阶段是试点和确立阶段。1982年，一些检察机关试点在乡镇、税务设立检察室，1984年后全国逐渐在看守所、劳改场所、劳动教养场所派驻检察室或检察组。1989年最高人民检察院发布《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》，确立了派驻检察室制度。

　　第二个阶段是整顿阶段。在第一个阶段试点过程中，曾出现了设置范围过宽、管理薄弱以及检察室工作人员水平不足等问题，1993年最高人民检察院政治部发布《关于整顿各类检察室的通知》，对不同种类派驻检察室作了不同规定。如“重点发展乡镇检察室”“巩固和完善税务检察室”等，并明确“今后不再设立除乡镇检察室、税务检察室之外的其它各类检察室”。

　　第三个阶段是稳步推进阶段。经历过第二个阶段的整顿，派驻检察室有了较明显的发展，但发展过程中仍暴露了不少问题。1998年全国检察机关教育整顿期间，国家明令暂不新设乡镇检察室。2001年《地方各级人民检察院机构改革意见》提出“调整乡镇检察室设置……作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案。”

　　第四个阶段是快速发展阶段。为强化法律监督、确保公平争议的实现，2012年后的派驻检察室进入快速发展期。以2012年《民事诉讼法》《行政诉讼法》修改为契机，一些地方检察院设立了驻法院民事行政检察室；2016年最高人民检察院又提出，将探索在派出所设立驻所检察室。山东省东营市垦利区派驻法院检察室的做法亦是其中一种试点。

派驻法院检察室的功能

　　我国司法实践中成立派驻检察室有多种特殊原因，比如乡镇检察室可有效弥补检察机关对乡镇法律监督的“短板”、驻监管场所检察室针对监管场所的封闭性等。综合来看，派驻法院检察室主要承担了两种功能：

　　第一，强化对法院民事行政审判和执行行为的监督。虽然山东省东营市垦利区派驻法院检察室可以就刑事、民事、行政审判以及执行行为进行监督，但其重点必然是民事行政审判和执行。这主要是检察院对刑事审判亦有充分的法律监督，但在民事、行政审判和执行中，检察院缺乏有效监督手段。检察院对民事行政审判和执行监督主要事后监督，事后监督主要依赖当事人的提起。但《民事诉讼法》《行政诉讼法》又要求检察院对民事审判与行政审判进行全程监督，某些情形下要求检察院要依职权进行监督。检察院要实现全程监督和依职权监督，必须能够参与到民事行政审判和执行中去。因此，驻法院检察室的首要功能在于及时获取民事行政审判和执行信息，实现对法院民事行政审判和执行行为的法律监督。

　　第二，司法便民，实现法律效果和社会效果的有机统一。司法便民是设置司法机构的一个重要考量因素，驻法院检察室的设置也考虑到这一因素。根据法律规定，公民对于法院侵犯自己合法权益的行为有权提出控告、申诉。公民可以向法院内的纪检监察部门申诉控告，也可向检察院申请法律监督。通常来讲，检察院与法院不在一个场所办公，当事人需要再到检察院办案场所才能提请法律监督。出于时间或怕麻烦等考虑，有的当事人可能会放弃提请法律监督。

　　因此，驻法院检察室在一定程度上可以消除当事人对于时间、路途的担心。此外，审判和执行的主要发生场所是在法院（包括人民法庭），也是社会矛盾集中爆发和解决的主要场所。在法院设置检察室，可以在第一时间内协助法院及时化解社会矛盾。

其他应注意的问题

　　首先，派驻法院检察室与检察院的关系需进一步厘清。从山东省东营市垦利区的做法看，派驻法院检察室主要承担联络法院、受理申诉控告、初步核查线索、法制宣传以及化解纠纷等职责，当发现有法定情形需要提请法律监督的，驻法院检察室会将线索移送检察机关的相关部门。这样设计虽然可以防范驻法院检察室滥用法律监督权，但在一定程度上也使得驻法院检察室的形式意义大于实质意义。建议，在未来制度运行过程中，可逐步强化驻法院检察室的职权配置，使其能够切实进行法律监督。

　　其次，派驻法院检察室与法院的关系需进一步明确。派驻法院检察室最大的质疑来自于其可能对法院依法独立行使审判权的影响。派驻法院检察室，虽然是以强化法律监督的名义设计的，但实践中可能会出现“过度监督”或“联合办案”等情形。对此，笔者建议，要在制度上予以防范，如明晰派驻法院检察室法律监督的范围和程序，建立派驻法院检察官的轮换和回避机制等。

　　另外，派驻法院检察室与未来监察委的关系也需要进一步厘清。现行检察体制下，派驻法院检察室发现法院工作人员有职务犯罪行为的，将会移交本院反贪反渎部门继续处理。但国家监察体制改革后，监察委员会负责对国家工作人员职务违法犯罪行为进行监察。此时，派驻法院检察室的工作权限可能会与监察委产生冲突，因此，需要进一步厘清二者职权的衔接问题。

  （作者系法学博士、南开大学法学院讲师）