把行政法规立法权关进制度的笼子里

　　国务院法制办7月19日就《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定（征求意见稿）》公开征求社会各界意见，旨在进一步完善行政法规制定程序，提高法规立法质量。

  行政立法是立法工作比例大、分量重的重头戏，而行政法规在行政立法中具有举足轻重的分量。实际上，部门利益法制化倾向在各类行政法规中都有所体现，行政法规的起草往往沦为“要照顾”“争优惠”的“政策洼地”。如何在行政法规立法中坚决革除部门利益法制化的潜规则，遏制“立法走私”“立法谋私”甚至“立法腐败”现象，防止行政法规由公共产品蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”，是制定行政法规必须直面的现实问题。

  行政法规是立法部门提供给社会的特殊公共产品，这种公共产品必须具有广泛的民主性和公意性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。因而，每一部行政法规都应当接受是否存在部门利益法制化的拷问。涉及利益博弈和利益调整的立法工作应该讲大局，树立超越部门利益的大局意识，要从公共利益出发，从最广泛的民意出发，要认真听取有关方面意见，注重听取基层群众、基层执法机关和行政管理相对人的意见，而不是从部门利益出发，决不允许在立法中搞部门利益法制化。行政法规立法要特别防止部门利益法制化,要处理好公共利益与部门利益的关系,防止公共利益部门化,部门利益法制化，要高度重视因部门利益法制化可能引起的立法腐败问题。

  在行政法规立法活动中，由于行政法规通常由相关的政府主管部门主持起草，这种立法惯例为某些行政机关利用立法谋取本部门或本集团的私利提供了得天独厚的机会，不少由政府部门起草的法律法规草案带有明显的部门利益色彩，立法决策部门往往为协调不同政府部门之间的利益冲突而煞费苦心，这也是某些法律法规迟迟难以出台的幕后缘由所在。

  遏制行政法规的部门利益法制化，就要大力推行“开门立法”。以民意为基础的立法活动理应“开门立法”，让民主的阳光驱散立法的阴霾；遏制部门利益法制化，就要积极推行立法回避制度。凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应当回避，不能参与更不能主持立法起草工作；遏制部门利益法制化，不妨大力推行委托专家立法，尝试立法招投标新举措。实践中，法规草案采取委托或招标方式由第三方起草,不失为遏制“部门利益法制化”的有效举措，凡涉及诸多行业部门的行政法规的起草，不妨由立法机关公开向高校、专家学者和非政府组织采取立法招投标形式，委托地位相对超脱的专家团队进行起草。

  遏制部门利益法制化，最有效武器乃是厉行立法问责，向搞部门利益保护的部门亮出问责之剑。要像雷厉风行的行政问责和司法问责一样，高度重视立法问责，加大立法领域的立法问责力度，对于出现明显的部门或地方利益保护倾向的法规（含草案），要问责有关承担起草和审议的部门（包括立法起草部门和立法审议决策部门等），追究相关部门立法失职的法律责任。

  行政法规立法工作要树立超越部门利益的大局意识，对立法部门利益法制化问题要坚决进行立法问责，坚决革除部门利益法制化的立法潜规则，决不允许部门利益法制化污染行政法治的源头。

  依法行政的前提是依“良法”行政。期待《行政法规制定程序条例》的修订，进一步完善行政法规制定程序，有效遏制行政立法的部门利益法制化倾向，为实现政府法治领域的良法善治奠定坚实的基础。