检察机关提起行政公益诉讼的渊源及价值

　　十二届全国人大常委会二十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。在检察机关职务犯罪侦查权划归监察机关的监察体制改革背景下，行政公益诉讼制度的建立，完善了检察机关对行政机关的法律监督制度。

法律赋予检察机关监督职能

  检察机关对行政机关的法律监督制度，源起于1979年《人民检察院组织法》和1982年颁布的《宪法》，形成于1989年《行政诉讼法》和2014年《行政诉讼法》，发展于2017年新修的《行政诉讼法》。

  1979年颁布的《人民检察院组织法》规定，检察机关对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。据此，检察机关可以通过办理刑事案件监督行政机关及其工作人员。检察机关对行政机关的法律监督在1982年宪法产生过程中得以明朗化。当时，高层曾就是否保留检察机关发生激烈争论。后来以检察机关要监督行政机关及其工作人员的违法和渎职行为，对行政机关及其工作人员的违法、渎职行为进行侦察起诉为由保留了检察机关。从检察权视角看，这种监督体现为检察机关的职务犯罪侦查权和公诉权。当然，在1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》框架下，检察机关对行政机关的法律监督，实质上是通过针对行政机关及其工作人员的犯罪行为办理刑事案件而实现的。

　　1989年颁布的《行政诉讼法》明确规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。对已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提出抗诉。检察机关对生效行政判决、裁定的抗诉权，在一定程度上体现了检察机关对行政机关的法律监督。

　　2014年颁布的《行政诉讼法》细化了检察机关对行政诉讼的法律监督。一是最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，应当提出抗诉。二是地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。当然，在前两部行政诉讼法的框架下，检察机关对行政机关的法律监督，实质上是通过直接监督人民法院的生效判决、裁定而间接实现的。

“行政公益诉讼”

完善公诉权体系

  2016年开始的监察体制改革，实质上将检察机关的职务犯罪侦查权划归监察机关；但检察机关依然享有职务犯罪的公诉权，依然可以通过行使该权力实现对行政机关及其工作人员的法律监督。

  对于现在所确立的行政公益诉讼制度，可以从以下几个方面予以考察。第一，行政公益诉讼制度本质上体现了中国宪法和法律自1979年以来所坚持的检察机关监督行政机关的一贯理念。第二，行政公益诉讼制度赋予了检察机关有关公益诉讼案件的公诉权。这完善了公诉权体系，与检察机关在监察体制改革后依然享有的职务犯罪公诉权一并构成了检察机关监督行政机关的有力保障。第三，行政公益诉讼制度赋予了检察机关直接监督行政机关的权力。如果说针对行政机关及其工作人员的职务犯罪公诉主要体现了检察机关对作为个体的行政机关工作人员的监督，对生效行政判决、裁定的审判监督体现了检察机关对行政机关的间接监督，那么行政公益诉讼制度则体现了检察机关对作为整体的行政机关的直接监督。

  有必要强调的是，检察机关在办理行政公益诉讼案件的过程中，有可能在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域发现职务犯罪线索。在这种情况下，检察机关应依法将犯罪线索交由监察机关处理，由后者启动职务犯罪办理程序。因此，除了在刑事案件中检察机关与监察机关会保持密切的工作联系外，在行政公益诉讼案件中，检察机关与监察机关也会有一定工作联系。

  因此，行政公益诉讼制度的建立，既体现了对国家利益和社会公共利益的维护，又在延续检察机关监督行政机关的基础上，加强了检察机关对行政机关的法律监督，并能促进监察体制改革背景下检察机关与监察机关工作的进一步衔接，最终有利于全面依法治国。

  （作者系中国社会科学院国际法研究所副研究员）