“检察机关提起公益诉讼”入法后的程序问题

诉讼地位、调查核实权等问题应明确

　　将检察机关提起公益诉讼制度写入《行政诉讼法》《民事诉讼法》，这是全国人大常委会对检察机关开展公益诉讼试点工作的充分肯定，也体现了党中央“凡属重大改革都要于法有据”的法治要求，标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。今年7月1日起，这一制度在全国范围内的全面推进，将完善我国公共利益保护体系。

　　从检察职权配置看，此次修法实质上赋予了检察机关一项新的司法职权。检察机关可借此保护国家利益和社会公共利益，但其作为公权力机关，行使公益诉权须遵循严格的程序规定，不得任意而为。从修正案条文内容来看，目前主要是对检察机关提起公益诉讼的案件范围、诉前程序等问题作了原则性规定，具体的诉讼程序待明确。笔者认为，全面推开公益诉讼制度，仍有诸多问题值得重视。

诉讼地位及性质应明确

　　首先，要准确界定检察机关在公益诉讼中的地位。检察机关是我国宪法明确规定的法律监督机关，其职务活动代表国家利益，保护公共利益是其职权、职责。但有人担心检察机关既是法律监督者，又是诉讼当事人，双重身份容易造成角色冲突，不利于诉讼公平。笔者认为，检察机关正是因为法律监督者这一特殊身份，才能对破坏公共利益的违法行为进行追责。在行政公益诉讼中，检察机关提起公益诉讼，并非寻求司法救济，而是对行政机关的违法行为进行监督和追诉。正是这些特殊性决定了检察机关提起公益诉讼，与民事、行政诉讼中一般的原告不同，也区别于其他公益诉讼主体，以“公益诉讼人”的身份参与公益诉讼，更能体现检察机关的诉讼地位。

　　其次，要明确检察机关提起公益诉讼的行为性质。试点期间，检察机关作为公益诉讼人起诉后，法院将检察机关视为一般原告，不仅向检察机关发送传票，而且在检察机关派员参加诉讼时，要求检察官出具授权委托书。在二审程序中，除了出庭检察人员是否需要上一级检察机关派员存在争论外，检察机关对一审未生效裁判是应提出上诉还是抗诉同样未达成共识。

　　对此，笔者认为，检察机关提起公益诉讼属于行使公权力、是为维护公法秩序的行为，法院不能将其作为通常起诉主体对待。法院通知检察机关来开庭履职即可，不需发送具有司法管理性质的传票；同理，授权委托书体现的是代理和被代理的私法关系，检察官出庭诉讼是公法所确定的职责，不宜将授权委托书用来证明公法身份。关于二审的出庭人员，基于检察一体化原则的考虑，二审时应由上级检察机关派员出庭，这也有利于实现诉、审平级。检察机关提起公益诉讼属于国家公诉，可参考刑事公诉的做法，以抗诉启动二审。

调查核实权等需有效保障

　　根据全国人大常委会的修法决定，检察机关提起公益诉讼必须经过诉前程序。因此，有效发挥公益诉讼诉前程序的功能颇为关键。但民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉讼主体、诉讼对象不同，诉前程序内容也有区别。

　　在民事公益诉讼中，从节约司法资源、促进社会组织参与治理、推动行政机关履行职责等角度考虑，应尽可能使符合法定条件的行政机关和有关组织提起民事公益诉讼，诉前程序的功能主要就是排查适格的起诉主体。因此，笔者建议应突破地域辖区限制，在全国媒体上采取公告排查的方式将更为有效。在行政公益诉讼中，诉前程序主要是协调司法和行政的关系，启动公益诉讼之前要特别注意不能以司法权破坏行政权的正当运行，检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。为更好地督促行政机关履行职责，建议设定时限、限期答复，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

　　同时，要明确检察机关的调查核实权及其保障措施。公益诉讼案件案情复杂、专业性强，涉及的大量证据事实往往掌握在被告一方，检察机关与被告存在信息上的不对称，为便于查清案件事实，应赋予检察机关一定的手段。但我国《行政诉讼法》并无检察机关调查核实权的规定，《民事诉讼法》第210条虽然赋予检察机关向当事人或案外人调查核实有关情况的权力，但该条文位于第十六章“审判监督程序”之中，要适用于公益诉讼尚需进行扩大解释。

　　试点期间，最高检发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，赋予检察机关在民事、行政公益诉讼中享有调查核实权，可在办理案件时采取多种必要的调查方式。但《实施办法》只是在试点地区适用，而且只是检察机关的单方规定，在被调查人不予配合时，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。笔者建议通过立法明确检察机关办理公益诉讼案件的调查核实权，明确保障措施，以切实发挥调查核实权的有效作用。

执行监管等不容忽视

　　还要保障诉前程序与诉讼程序的有效衔接。诉前程序具有程序分流的作用，试点期间中，超过75％的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为，诉前程序实现了维护公共利益的初衷，诉讼并非诉前程序的必然结果。经过诉前程序后，公共利益仍处于受侵害状态时，检察机关应依法起诉。但有的案件要确定公共利益是否继续受损较为困难，为避免程序拖沓，建议检察机关层报最高人民检察院审查批准，及时作出提起公益诉讼的决定。

　　另外，检察机关督促行政机关履职的检察建议是否要与其后诉讼请求的内容保持同一性也存在争论。笔者认为，对于检察建议并未言明的事项直接在行政公益诉讼中提出相关请求，将使检察机关的谦抑性被虚置，也不利于充分发挥行政机关的自主性和能动性。因此，提起行政公益诉讼时，检察机关提出的诉讼请求应与检察建议的主要内容基本一致。

　　此外，公益诉讼裁判的执行监管问题也需妥善处置。法院在公益诉讼中采取职权主义进行积极主动的干预已是共识，对于需要采取强制执行措施的公益诉讼裁判，法院应当主动移送执行，无须申请执行。为了保护国家利益和社会公共利益，检察机关更应加强对法院执行活动的监督。但是由于公益诉讼执行具有特殊性，特别是公益诉讼赔偿金支付给谁、由谁支配、修复工程由谁实施、由谁监管存在法律空白。建议检察机关和法院协商一致，开设环境诉讼专项资金账户，由省环保部门来管理，设立一个省级资金管理平台，对省内所有环境诉讼案件的资金进行存放保管以及统筹调配。

  （作者系法学博士、华南理工大学法学院讲师）