检察机关提起公益诉讼制度推进法治国家建设

  编者按：7月1日起，试点两年的检察机关提起公益诉讼制度全面实施。检察机关提起公益诉讼是全面推进依法治国、建设法治政府的重要举措。全国人大常委会通过《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，已明确将检察机关提起公益诉讼写入这两部法律。为此，本报特邀学者就相关问题进行探讨。

应更加重视办理民事公益诉讼案件

　　6月27日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，正式建立了检察机关提起公益诉讼制度。与两年前的《检察机关提起公益诉讼试点方案》相比，检察机关现在可以提起的环境民事公益诉讼案件范围已经从污染环境扩展到破坏生态环境与资源保护，现在可以提起行政公益诉讼的案件范围不仅从国有资产保护扩展到国有财产保护，而且新增了食品药品安全领域。

　　检察机关办理行政公益诉讼案件，可以促进行政机关严格执法、依法行政，推进法治政府建设。检察机关办理民事公益诉讼案件，可以促进市场主体遵守法律，强化法律在维护公共利益、化解社会矛盾中的权威地位，推进法治社会建设。检察机关办理公益诉讼案件，以行政公益诉讼案件为主，同时更加重视民事公益诉讼案件，可以推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。

有效促进政府依法行政

　　检察机关在全面推进依法治国的进程中开展了两年提起公益诉讼试点工作。两年的试点工作有效促进了依法行政和法治政府建设。截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件。在7903件诉前程序案件中，行政公益诉讼诉前程序案件约占97.1%（7676件），民事公益诉讼诉前程序案件约占2.9%（227件），两种案件数量比约为34：1。在提起的1150件公益诉讼案件中，行政公益诉讼案件约占89.5%（1029件），民事公益诉讼案件约占8.2%（94件），两种案件数量比为11：1。由此可见，检察机关在两年试点工作中以办理行政公益诉讼案件为主。这种大比例的行政公益诉讼案件诉前程序案件和行政公益诉讼案件表明，试点地区检察机关在充分尊重行政权运行基础上有效促进了法治政府建设。

　　此外，办理的行政公益诉讼案件涉及国土部门1851件、环保部门1596件、林业部门1422件、水利水务部门588件、人民防空部门339件、住建部门266件、农业部门229件、财政部门190件。涉及这八个部门的行政公益诉讼案件占检察机关办理的行政公益诉讼案件总数（8705件）的74.5%。行政公益诉讼案件还涉及卫生部门和镇政府等其他政府机关。这些数据进而表明检察机关办理行政公益诉讼案件并不像坊间认为的主要针对环保部门一家，而是在生态环境与资源保护、国有土地使用权出让和国有资产保护等多个领域督促了相关行政机关严格执法、依法行政。

民事公益诉讼“案少利大”

　　检察机关办理民事公益诉讼案件相对较少，一方面可能与人们对宪法中“国家的法律监督机关”的狭义理解有关，另一方面可能与人们对检察机关运用公权力过度干预私人权益的担心有关。按照人们的狭义理解，法律监督机关主要监督行政机关，检察机关的监督属性因而主要体现为对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为的监督。其实，宪法中的法律监督可以理解为行使包括刑事公诉权、诉讼监督权和公益诉讼权在内的检察权意义上广义的监督。检察机关提起民事公益诉讼实际上是国家的法律监督机关行使检察权的多种进路中的一种。

　　人们还担心检察机关介入民事公益诉讼会过度干预公民、法人和其他组织的私人权益。其实，提起民事公益诉讼的检察机关是社会公共利益的代表。由于社会公共利益对私人权益的助益作用，检察机关作为社会公共利益的代表依法提起民事公益诉讼，并非干预公民、法人和其他组织的私人权益，反而可能因维护社会公共利益而助益于公民、法人和其他组织的私人权益。以环境污染类民事公益诉讼案件为例，环境污染不仅造成环境公共利益的损害（“对环境本身的损害”），而且可能侵害公民、法人和其他组织的私人权益（人身和财产权益）。检察机关提起环境民事公益诉讼，要求污染企业停止污染环境的违法行为，不仅可以维护环境公共利益，而且可以防止将来经由环境污染造成对公民、法人和其他组织的人身或财产损害。

应更重视民事公益诉讼案件

　　今年7月1日起，全国各地检察机关将依照修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》办理公益诉讼案件。各地检察机关应认真对待民事公益诉讼和行政公益诉讼的关系，可酌情以办理行政公益诉讼案件为主，同时更加重视办理民事公益诉讼案件。以生态环境与资源保护领域为例，破坏生态环境与资源保护，严重损害社会公共利益的原因，有时归因于行政机关违法行使职权或者不作为，有时归因于公民、法人和其他组织的违法行为，有时归因于上述两种主体（行政主体和行政相对人）的合谋行为或合力作用。检察机关可以通过辨识损害环境公共利益的原因、行为的法律性质和实施主体，合理决定提起行政公益诉讼，还是提起民事公益诉讼。

　　此外，检察机关可以逐步将司法实践探索中的某些正当且可行的创新方法制度化。试点地区检察机关曾提起刑事附带民事公益诉讼25件、行政公益诉讼附带民事公益诉讼2件。例如，破坏环境资源保护刑事案件中，如果是国家财产遭受损失，受损失的单位（比如国有林场）未提起附带民事诉讼，检察机关在提起公诉时依法提起附带民事公益诉讼。又如，吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、江源区中医院案是一个推进法治政府和法治社会一体建设的典型创新案例。在短期内修改法律不太现实的情况下，可以通过最高人民法院和最高人民检察院共同制定检察机关提起、人民法院审理公益诉讼案件的司法解释，明确行政公益诉讼附带民事公益诉讼的司法政策。

（作者系吉林大学法学院教授）