检察机关提起公益诉讼试点工作的困境与出路

  2015年7月至今，检察机关提起公益诉讼试点工作已开展近两年。据今年3月最高人民检察院公布的数据：检察机关共办理公益诉讼案件5109件。其中向行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件，相关行政机关已履职或纠正违法3206件，社会组织提起公益诉讼28件，向法院提起诉讼547件。

  由此可以看出，尽管检察机关办理的公益诉讼案件数量较多，但其解决方式主要依赖于检察建议等，且前置审查程序作用相对明显，进入诉讼程序的案件不多。笔者认为，这种试点工作结果与检察机关提起公益诉讼现实困境有关。

  首先是检察机关提起公益诉讼主体的合法性问题。2015年7月全国人大常委会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（下称《决定》）。随后最高检制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（下称《方案》），由此检察机关迅速展开了公益诉讼试点工作。尽管《决定》《方案》明确了检察机关提起公益诉讼的主体资格，但《决定》规定相对模糊、《方案》规定仅针对试点地区，其他法律法规中并未明确检察机关提起公益诉讼的主体资格。这使检察机关提起公益诉讼时会遇到诸多障碍，多采取检察建议等形式予以处置。

　　其次是检察机关提起公益诉讼时身份的复杂性问题。检察机关作为法律监督机关，在提起公益诉讼过程中，既充当法律监督者角色，又充当公益诉讼原告角色，因而存在法律监督权与诉权的冲突。公益诉讼主体复杂的身份造成其通常以检察建议等形式解决纠纷，而不是通过诉讼形式解决纠纷。

  再次是检察机关提起公益诉讼时行使处分权的限度问题。民事公益诉讼和行政公益诉讼都涉及检察机关的处分权问题。通常情况下，当事人对于相应的诉讼具有提出、变更诉讼请求，撤回诉讼的权利，但检察机关作为公共利益的代表，其行使处分权时，需要满足所有当事人的要求，这一情况是很难实现的。检察机关提起公益诉讼时处分权行使规定的缺位，在一定程度上使进入诉讼程序案件少。

　　最后是检察机关提起公益诉讼的效力问题。检察机关提起公益诉讼后，其效力的判定依赖于两方面：一是公共利益的范围问题；二是公共利益中不同主体的平衡问题。在公共利益范围和不同主体利益平衡难以确定的情况下，通过提起诉讼很难全面保障公共利益。此外，相应判决的效力范围也是检察机关提起公益诉讼的一个重要内容，在其涉及主体不明确的情况下，保护程度必然不足。

　　笔者建议，通过修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》等相关法律，进一步明确检察机关提起公益诉讼的主体地位及相应权利、义务；检察机关通过设置不同的内设机构来消解检察监督权和诉权的冲突，如成立公益诉讼部门行使相应诉权，由民事行政检察部门行使相应检察监督权，使检察监督权与诉权有效分离；整合相关法律，明确检察机关提起公益诉讼行使处分权的条件和范围，确保检察机关提起公益诉讼的法律依据具有系统性和协调性；通过立法合理界定公共利益的范围，明确平衡不同主体利益的相关原则及相应公益诉讼判决的效力范围。

  （作者系法学博士、辽宁师范大学法学院讲师）