限制申请滥用：确有必要，但要明确

  任何权利都有可能被滥用，基于公众知情权的政府信息公开制度也不例外。因此，确有限制必要。但限制规定的表述应明确，并明确“最小限制”原则。

　　近日，由国务院办公厅、法制办公室起草的《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》（简称《征求意见稿》）正式发布。《征求意见稿》和2008年施行的《政府信息公开条例》（简称《条例》）相比，许多方面值得关注，尤其是“对实践中出现的反复、大量申请政府信息公开的情况做出限制”，即限制申请滥用。

　　在理论上，任何权利都有可能被滥用，基于公众知情权的政府信息公开制度也不例外。《条例》自颁布实施以来，的确出现了一些申请滥用的情况，如对征地拆迁补偿安置不服而反复申请信息公开，甚至通过制造信息公开申请纠纷不断复议、诉讼。有的人以申请信息公开为名上访甚至缠访，干扰行政机关正常工作。这些行为虽然和依法申请信息公开的数量相比极少，但显然有悖于建立政府信息公开制度的初衷，也挤占、浪费了大量行政和司法资源，使得真正需要解决的依法申请公开问题得不到及时有效解决。因此，确有限制必要。

谨慎地拿捏限制尺度

　　对一个制度体系而言，要对某种现象进行限制不能“一刀切”禁止了事，必须在制度框架内，以更好地实现制度功能为目标、谨慎地拿捏其尺度。《征求意见稿》中，相关规定主要体现为“不允许通过申请信息公开的方式进行信访和投诉举报等活动”（第33条第1款）和“申请大量政府信息的，可以延迟提供”（第36条第3款）。这两处限制在内容上非常有针对性，在总体上也是合理的。但就条文本身及实施等仍需注意两方面问题。

　　首先，限制规定的表述应当明确。作为对公众的限制，其规定本身的表述应当清晰明确，如果含混不清则无异于给行政权的滥用创造了空间，反而容易引发新的争议。比如：《征求意见稿》第36条第3款规定的“申请大量政府信息”，多少算“大量”？行政机关“可以延迟”，但可以延迟到什么时候？这些关键性表述如果不明确，在实施过程中各行政机关难免会出现标准把握不一、法制无法统一的情况，甚至不排除个别行政机关借此无限期拖延答复、规避法定义务的可能性。当然，各地各部门情况不一，作为全国性法规未必能在实体上一下子作出明确界定（过于明确的界定也有武断之嫌）。因此，有必要构建一些恰当的程序机制：如在认定“大量”方面，设置一定的上级机关审批环节、在认定“大量”之前允许当事人陈述申辩等；在延迟答复方面，确定延迟答复的批准机制及申请人的异议或催促机制等。

　　其次，应当明确“最小限制”原则。很多时候，申请滥用和正常的申请之间并没有黑白分明的分界线，且常有一个过渡的“灰色地带”。什么时候限制、以怎样的力度限制，这其中的轻重如果拿捏不准，就容易限制过度。政府信息公开制度的功能在于保障公众的知情权。从这一功能出发，对申请滥用的限制应当明确“最小限制”原则，即只有在万不得已、不限制将对公共利益造成现实损害的情况下，才能进行限制。同时，在限制力度选择上，用较轻限制手段能够解决的，就不得采用较重的限制手段。例如用“延迟答复”能够解决的，就不得使用“拒绝答复”。

限制申请滥用要“不忘初心”

　　无论怎样限制申请滥用，只要政府信息公开制度中还存在着依法申请公开这一途径，就不可能完全杜绝申请滥用的现象。日本行政法学者盐野宏教授曾说：“有人好像是以专门请求信息公开为职业，将其当作兴趣或嗜好的人，……在日本听说有一个行政机关有80%以上的案子都是同一个人所请求的。”这种极端情况，只能被视为建立政府信息公开制度必须承受的制度成本，对于制度的改善可以尽可能地缩减这一成本，但不能因噎废食、怀疑依法申请公开的必要性和制度价值，更不能以“限制申请滥用”为名、架空依法申请公开这一途径。

　　《征求意见稿》的另一大亮点是取消了申请人“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定，降低了申请的门槛；如果因为限制申请滥用而无形中在另一边抬高申请门槛，无疑是非常遗憾的。更何况即使是疑似申请滥用的行为，也有可能蕴涵着改善工作质量的契机。2008年末，广东省一位名叫夏楚辉的残疾人在乘坐公共汽车时因故未能享受残疾人优待，他在将巴士公司起诉至法院，并向广东省政府及全省21个地级市政府提出有关政府信息公开的申请，但是省政府以及14个市政府未能在《条例》规定的期限内给予答复，于是夏楚辉向省政府提出了行政复议。广东省政府随后在作出的复议决定中，承认超期回复的行为违反《条例》，并专门发文向全省通报了案件情况，对受理政府信息公开申请的相关工作环节提出了具体改善要求，从而提升了相关部门的工作质量。

　　可以说，通过政府信息公开，保障公众的知情权、改善政府的治理水平，这是建立政府信息公开制度的“初心”，但愿新的《政府信息公开条例》在限制申请滥用方面能够“不忘初心、方得始终”。

  （作者系华南理工大学法学院副教授）