关于对取消进京证管理制度的意见及研究

　　1979年以来，为了强化外埠机动车分类管理，消除各类安全隐患，缓解城市交通拥堵，北京市实行进京证管理制度已37年，持续受到社会各界的高度关注和广泛热议。近年来，随着行政体制改革的不断深化和政府职能转变的逐步加快，进京证管理制度作为非行政许可审批事项，伴随的问题和矛盾日益突出，已经不能适应依法治国的需要，也不能适应当前道路交通安全管理的新形势，有必要予以取消或替代。本文介绍了进京证管理制度的历史沿革、法律性质等基本情况，深入分析了制度存在的问题，并提出了对策建议，供有关部门决策参考。

进京证管理制度的基本情况

　　从历史沿革来看，进京证管理制度始于1979年公安部办公厅发布的《关于改变外地车辆来京审批办法的通知》（〔79〕公厅17号），要求进京车辆须持介绍信；1987年，北京市对外省市区车辆进京实行“进京检查证”，替代了介绍信制度；1992年改为“进京通行证”；2001年，北京市政府发布了《关于同意简化外省市车辆进京手续的批复》（京证函〔2001〕119号），进一步完善了进京证管理制度。从管理依据来看，法律法规、行政规章中没有相关规定，虽然1997年《北京市道路交通管理规定》做出明确规定：“领有外省市牌证的机动车，在本市道路上行驶的，须按国家有关规定办理进京通行证”，但2004年《北京市实施道路交通安全法办法》实施后该地方性法规被废止，现行依据只有国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发〔2004〕62号）和《关于同意简化外省市车辆进京手续的批复》（京证函〔2001〕119号）2部规范性文件。从法律性质来看，根据国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发〔2004〕62号）（以下简称“《通知》”）附件《保留的非行政许可审批项目目录》第38项规定，“车辆进京通行证核发”作为政府内部管理事项，属于“非行政许可审批”范畴，不适用《行政许可法》。从管理目的来看，《通知》明确，进京证管理制度的目的是强化外埠机动车分类管理，有效消除各类安全隐患，有利于缓解城市交通拥堵，改善首都空气质量环境，确保首都政治中心区安全、稳定。

进京证管理制度存在的问题

　　第一，缺乏法律依据，不符合全面推进依法治国的战略部署。

　　目前，核发进京通行证的依据只有规范性文件，效力层级较低，缺乏上位法律依据，不符合党的十八大四中全会研究通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》中关于“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”和“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”的规定，不符合依法行政和职权法定的基本原则。

　　第二，不符合国务院关于取消非行政许可审批事项的决定和简政放权的精神。

　　虽然2004年国务院办公厅《通知》将“车辆进京通行证核发”保留为非行政许可审批事项，但同时规定“随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或作必要的调整”。近年来，为进一步深化行政体制改革，深入推进简政放权、放管结合，加快政府职能转变，不断提高政府管理科学化、规范化、法治化水平，我国正在逐步清理非行政许可审批事项。2015年5月，国务院印发了《关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号），明确不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，对“车辆进京通行证核发”等审批事项应当通过“权力清单”逐一规范。2015年12月，中共中央和国务院下发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（中发〔2015〕36号），明确要求：“深化行政审批制度改革，全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项”“对增加企业和公民负担的证照进行清理规范”。因此，根据中共中央和国务院的精神，进京证管理制度应当取消或者明确为行政许可由法律进行规范。

　　根据《行政许可法》的规定，进京证管理制度不宜作为行政许可予以保留，该法第15条明确：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”对外埠车辆核发进京通行证的做法限制了公民自由通行权，不符合法律的平等、公平原则，应当予以取消。

　　第三，核发进京通行证不属于公安机关交通管理部门的法定职责。

　　国务院办公厅《通知》附件2中规定，车辆进京通行证核发工作由北京市交通管理局负责实施。但根据《道路交通安全法》第5条和国务院《关于改革道路交通管理体制的通知》（国发〔1986〕94号）的规定，公安机关交通管理部门的职责是负责道路交通安全管理工作，而进京证管理制度的主要目的在于通过对外埠车辆数量的限制，调控北京市内机动车总量，属于人民政府宏观调控的职责范围，超越了公安机关交通管理部门的法定职责。

　　第四，客观上发挥的作用有限。

　　虽然进京证管理制度对遏制北京拥堵、确保首都安全、维护交通秩序方面发挥了一定的积极作用，但是自进京证管理制度实施以来，在客观上发挥的作用有限，不仅增加了行政成本，还在实践中还产生了一些问题，主要表现为：一是为外埠车辆自由平等、安全畅通出行设置了障碍，损害了人民群众的合法通行权利，也不符合国际通行做法；二是人为造成地域封锁和市场分割，违背了市场经济公平、公正原则，阻碍了京津冀一体化的进程，不能适应改革和经济社会发展需要；三是集中换证导致换证不便，增加尾气排放，加剧道路交通拥堵，人民群众反响强烈；四是非法审批为行政权力提供了寻租空间和腐败土壤，黄牛代办、假牌假证等违法行为日益严重；五是容易引发其他城市效仿首都做法，进一步影响人民群众通行权利，阻碍全国市场经济自由流通。

对策建议

　　由于进京证管理制度缺乏法律依据，不符合中共中央和国务院有关精神，客观上发挥的作用有限，伴随的问题和矛盾日益突出，已经不能适应依法治国的需要，也不能适应当前道路交通安全管理的新形势，建议相关部门取消该制度，并由北京市人民政府统筹领导，借鉴英国伦敦、新加坡政府通过征收“交通拥堵费”、拍卖“拥车证”等经济手段调节城市核心区交通流量、控制私人拥有机动车总量的经验做法，在大力发展公共交通的基础上，根据本地经济发展状况、路网承载能力、机动车保有量、交通流量等实际情况，制定交通需求管理政策，避免用行政手段强制“限牌限车”，积极运用经济杠杆提高使用成本，调控交通流量、机动车总量和使用频率。

　　（作者单位：公安部道路交通安全研究中心法规室）