司法权和司法行政事务管理权分离制度设计

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任、教授 徐汉明

　　中共十八届四中全会把“两权分离”改革作为提高司法公信力的重要举措，这对于全面深化司法改革，加快建设公正、高效、权威的司法制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，建设法治中国具有深远的意义。下面我从3个方面做简要的汇报。

　　第一，在“四个全面”的新形势下，司法权与司法行政事务权混同管理模式导致了司法机制僵化和司法能力不足。党的十八届三中、四中全会把“两权分离”改革作为保证公正司法、提高司法公信力的重要举措。这对于全面深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，加快推进国家治理体系和治理能力现代化、加快建设“法治中国”具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　第二，目前，我国法院检察院 “两权内部一体运行”模式，存在着性质定位不准确、行使主体、职能界区不清晰、运行机制不健全、考核评价体系模糊等问题，成为影响公正高效司法的重要因素，亟待厘清“两权分离”的理论、制度、实践、政策等依据，并进而构建体现司法权运行规律、适应司法体制改革要求的“两权适度分离”模式和运行机制。基于此，笔者提出“两权内部适度分离”设计模式，其内容包括：

　　1.构建符合司法权运行规律的审判组织体系和检察组织体系。以法官检察官司法能力为核心、以依法独立办案为中心、以主审法官主办检察官办案责任制为平台、以单独职务序列和工资福利待遇为保障，构建审判机关以独任制、主审制、合议制、审判委员会制为内容的类型化审判组织体系，和检察机关以检察长领导的主办检察官制、主任检察官制、检察委员会制为内容的类型化检察组织体系。与之相适应，建立健全法官检察官的权力清单、责任清单、义务清单制度，保证法官检察官一心一意从事审判权、检察权行使所涉法益事项。

　　2.建立高效运行的司法行政事务组织体系。按照司法行政事务“一条边、扁平化”模式建立司法行政事务组织机构，省级以上法院检察院可设办公室、政治部和计划财务装备局3个部门，市（州）法院检察院可设办公室、政治部两个部门，县（区）法院检察院可设综合管理服务部一个部门。相应岗位职级设置可采用“专员制”，即：设置以秘书长、主任（局长）为主导，以体现检务管理、政工党务、财务保障、技术服务专业特点的专业岗位为需求，以司法行政事务权力清单、责任清单为关键，以类别化的专业技术岗位责任制为依托，以综合类、专业技术类公务员工资福利为保障的司法行政组织体系及其运行机制。

　　3.建立人员分类管理制度。即：建立司法人员分类管理体系，将司法人员分为法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员进行分类管理，三类人员按照各自序列有序发展。

　　4. 建立科学完备的单独职务序列和工资福利保障制度。按照法官检察官4等12级设置单独职务序列及工资福利保障体系。法官检察官薪金的最低起点比照优于同等公务员薪酬待遇设计，建立与之配套的职业保护、职业荣誉及职业惩戒机制。司法辅助人员比照司法警察类、专业技术类等工资标准序列从优管理；司法行政人员按照略高于综合管理类公务员工资标准序列管理。

　　5．建立科学的评价指标体系与考核标准。加快制定以法官检察官“4等12级”为基础，以不同层级法院、检察院为对象，以司法行政事务管理为主体的三类评价标准体系和考评办法，予以分别适用，不再互相套用、互相替代。

　　6. 整合司法资源与司法行政事务资源。探索“两权适度分离”与协同融合的方式方法，优化整合法官检察官遴选委员会、考评委员会、惩戒委员会与党的纪律检查系统资源，形成相互衔接、相互补充的体系。

　　7. 建立以省会中心城市保障水平为基点的省以下经费保障“相对均等化”的统一管理体制。其核心要素是构建职务序列及工资福利保障体系、现代司法保障体系、司法信息现代化保障体系、人财物统一管理体系、项目实施体系等“五个体系”。

　　8.推行保障机关正常运转的事务性工作专业化与社会化。将基础设施建设、生活服务、后勤保障等按照专业化、市场化要求分流改革，由公共事业部门和社会服务组织承担。

　　9.加强法院检察院党组织建设。建议将首席大法官、首席大检察官纳入中央政治局委员的重要人选，使之与国家最高行政机关在党内的地位基本相协调。加强和改进党对司法工作的领导方式；法院检察院党组的工作重点放在把握政治方向，统筹司法权与司法行政事务管理权行使，推进司法队伍建设。

　　第三，遵循制度建设的渐进性规律，创造条件推行“两权外部综合分离”模式。目前推行“两权内部适度分离”模式，应从实际出发逐步推进、有序试点，在条件成熟的情况下再适度推进“两权外部综合分离”模式，即在中央层面建立国家司法委员会，在省级层面建立省司法统一管理委员会，与中央、省级政法委员会合署，统一行使法院检察院司法行政事务管理权，从基础性、源头性制度上根治“司法地方化”“司法行政化”的顽症，形成具有中国特色的现代司法管理体系。