检察机关提起公益诉讼制度的艰难发展

    十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。根据习近平总书记关于十八届四中全会《决定》的说明，《决定》中的公益诉讼，特指行政公益诉讼。即对行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由检察机关提起行政公益诉讼，从而促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。实际上，在十八届四中全会提出探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度之前，检察机关早已探索过民事公益诉讼制度，并取得了一定成效。

艰难探索

    1997年，针对方城县独树镇工商所私自将国家划拨的办公用房以低于评估价2万余元的价格卖给汤某的行为，河南省方城县人民检察院以原告身份将方城县工商局和汤某诉至法院，诉请确认二被告之间的买卖协议无效，方城县人民法院经审理认为，二被告之间的买卖合同违反国家强制性法律规定，依法支持检察机关的诉请，判令该买卖合同无效。该案中，检察机关以原告身份提起诉讼，有效防止了国有资产流失，被称为我国改革开放以来第一件公益诉讼案件。而在此之前，检察机关开展过诸多调查研究和探索工作，但均未能取得突破。

初见成效

    此后十余年，全国各地检察机关陆陆续续展开了以原告身份提起公益诉讼的相关探索，积累了比较丰富的经验。尤其是2008年至2012年，湖南、广东、贵州、江西、江苏、北京、云南、浙江等许多省份的检察机关都以原告身份提起过公益诉讼，并取得了较好的社会效果。

    然而，尽管全国各地检察机关以一个又一个案例生动地诠释了检察机关提起公益诉讼的必要性、可行性及其有效性，但其始终无法绕过的一个门槛是：检察机关提起公益诉讼尚无明确的法律规定。《民事诉讼法》规定，原告应当是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。虽然《宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关，但这种原则性规定，尚无法在司法实践中被直接援引；同时，这也无法直接推导出公益诉讼案件应当由检察机关来提起。正因为如此，对于检察机关是否有权提起公益诉讼的质疑从来就没有停止过，质疑者的理由还包括，允许检察机关作为原告提起公益诉讼，实际上是给予了作为国家法律监督机关的人民检察院以第二重身份——被监督案件中的当事人，造成检察机关“自己监督自己”的情形等。

短暂停歇

    2012年是令全国检察机关沮丧的一个转折点。这一年的8月31日，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，《决定》增加一条作为新《民事诉讼法》的第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。作为公益诉讼制度在民事诉讼法中的首次确立，具有原告资格的主体并没有检察机关的身影，这无疑让检察机关倍感失意。虽然有学者力主“法律规定的机关”自然包含检察机关在内，但这种解释无疑显得苍白。法院系统从上至下均倾向于对法条进行限制性的严格解释，即行政机关和检察机关成为公益诉讼主体时必须有法律的明确规定，如果没有具体法律的明确授权，则不能成为提起民事公益诉讼的主体。比如，《海洋环境保护法》即授权依照该法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者提起诉讼。但目前尚没有任何一部法律赋予检察机关这种诉权。随着新《消费者权益保护法》将对侵害众多消费者合法权益行为的起诉权赋予中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，新《环境保护法》将对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益行为的起诉权赋予依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，检察机关提起公益诉讼的尝试和努力似乎已经完全淡出了公众的视线。而在实践中，相比于之前如火如荼的提起公益诉讼的探索和实践，新《民事诉讼法》实施以后，全国各地检察机关几乎同时全部对民事公益诉讼失去了兴趣，在检察机关内部，实际上已经认可了检察机关不属于新《民事诉讼法》五十五条“法律规定的机关”的立法原意和官方主流观点，新《民事诉讼法》实施以后,全国各级检察机关没有以原告身份提起过一起民事公益诉讼即是明证。

柳暗花明

    十八届四中全会的决定无疑又让人顿时感觉到“柳暗花明”。在习近平总书记作出关于十八届四中全会《决定》的说明之前，很多人把“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”解读为民事公益诉讼。而“说明”将其界定为行政公益诉讼之后，很多人似乎又不能理解——为什么民事公益诉讼不包括在内？其实，这种安排是具有一定合理性的，检察机关作为国家的法律监督机关，主要应该是对“公权力”的监督。一方面，通过在具体法律规定中把民事公益诉讼的起诉权赋予具有相应职能的行政机关；另一方面，在行政机关不依法履行其维护社会公共利益的职能或违法行使职权，对国家和社会公共利益造成损害的，检察机关可以对其提起行政公益诉讼，要求其履行职能或停止违法行为。比如，《海洋环境保护法》已经授权依照该法规定行使海洋环境监督管理权的部门有依法提起民事公益诉讼的权利，如果发生了破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的行为，但相应的海洋环境监督管理部门却不依法对责任者提起公益诉讼，或者违法行使职权，则检察机关可以依法对其提起行政公益诉讼。实际上，这是检察机关对民事上的社会公共利益的间接保护。这样，一来可以避免检察机关为了直接参与提起大量的民事公益诉讼而疲于奔命，同时又较好地体现了检察机关“国家法律监督机关”的应有地位和作用。当然，除了监督行政机关依法提起民事公益诉讼、履行其维护社会公共利益的职能之外，对行政机关其他违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的行为，检察机关也可以提起行政公益诉讼。

    无论如何，保护公共利益，检察机关又有了前行的动力和更加坚定的信念。

重新出发

    应该看到，虽然十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，但这只是中央关于司法改革的一个总体部署，是方向性的政策依据。检察机关要理直气壮、合法地行使公益诉讼权，仍然需要有具体法律的明确授权。2014年对《行政诉讼法》的修改没有将行政公益诉讼列入其中，无疑是一个遗憾。从目前情况来看，在修改《人民检察院组织法》时，对检察机关提起行政公益诉讼的主体地位予以明文规定是比较可行的办法。

    同时，检察机关以原告身份提起行政公益诉讼仍然面临诸多问题，包括法院受理、检察机关在公益诉讼中的权利与义务、被告的法律责任、证明责任的分配、诉讼费用的承担、能否和解和撤诉等等，都还缺乏明确具体的依据,需要在总结前十余年实践经验的基础上，进一步探索解决。

    （作者单位：浙江省桐乡市人民检察院）