地方立法权扩大应分批实施

中国法学会立法法研究会会长、

全国人大常委会法工委原副主任张春生：

中国是一个单一制国家，中央地方不分权。但是在宪法上开辟了两级立法：中央立法和地方立法。当这个权限没有明确的划分，还要实行两级立法，这个体制很难。

为了解决这个问题，国家开座谈会研究了好几年，最后划了几个范畴来回答这个问题。一是确立了中央专属立法权，属于全国人大及其常委会的，这是一种立法保护，没有授权，谁都不能擅自制定法律。

二是就省级人大和较大市人大确定了“不抵触”原则，就是地方上制定的法不能与宪法、法律“撞车”。可以实施法律、行政法规的地方性立法和属于地方事务的立法。

对于民族自治地方，我们现在有5个自治区，30个自治州，110个自治县，它们可以制定自治条例。这种条例有“便利”原则，这是照顾少数民族的自治，法律法规的某些规定实行起来可以模糊。比如《婚姻法》规定，男22周岁，女20周岁可以结婚，但有些西部地区的条例会降低2岁、3岁。

但是，《立法法》对这种变动做了限制。因为这种变动的权限很大，可以突破法律、行政法规，所以做了限制。一是宪法里的不能变，二是法律的基本原则不能变。比如结婚的年龄可以变，但是结婚自由、离婚自由的原则不能变。三是法律就地方事务已经做了规定的不能变更。

这样的立法体制，虽然这些原则是浮动指标，但是把立法活动给运作起来了。

目前中央根据实际，把较大市的立法权扩大，这有一个过程。1982年之前，开始把地方立法权交给了地方的人大和常委会，写在了宪法100条。

地级市争取地方立法权有一定的合理性。

经过30年的发展，许多地级市和较大市的经济社会发展已经不存在显著的差异。我做了一个统计，通过2013年的统计年鉴，500万到1000万的地级市城镇居民人均可支配收入已经高于较大市，100万以下的地级市城镇居民人均可支配收入也比较大市高，现在只是100万到500万之间的地级市低于较大市。

随着经济发展，城镇化的快速推进，地级市也需要通过立法来调理关系、规范行为、解决问题。

1982年批准较大的市，典型的就是淄博和烟台，它的总人口、GDP当时是高的，但是改革开放后，烟台经济发展很快超过淄博。一直在争取较大市的浙江温州，经济总量比较大市杭州差不多。

地级市一直在争取地方立法权。2014年的人民代表大会有22个提案是建议给20个地级市放权，地级市要求放权的呼声很高是情有可原的，因为经济社会发展、全面深化改革、城市管理的难度都在增大，区域发展的地位也有很大变化。

那应该怎么实施呢？

目前有两种声音。一是全面放权，给所有的地级市以立法权。二是分步实施。地方立法由省人大常委会来决定，即省里根据它的经济发展情况、人口规模和立法需求来决定。

个人认为，分批实施是合理的。根据统计，可以看出较大市的经济发展情况、立法需求并不相同。比如原来49个较大市都享有立法权，但是立法情况差别很大。从时间分布来说，1986年到2014年，立法数量是逐年递增的。有一个特点，它是自西向东的立法量依次递增，并不是普遍递增。东部地区城市的年立法数量比中部地区高18%，比东北地区多19%，比西部地区高22%。从发展变量的分布特征来看，城镇常住人口越多，经济总量越大，地方的财力、市民的收入越高，立法数量就越多。

我们有一个比较，较大市获得立法权已经29年。其中，有6个市的立法总量超过了80件，分别是青岛、武汉、广州、长顺、太原、南京。拉萨、西宁只有22件，大同市只有17件。这些市的经济发展、立法经验差别也很大。

（本社记者邓益辉根据张春生2014年11月28日“北大博雅公法论坛：聚焦立法法修改”的讲话整理）