建议赋予较大的市完整立法权

——访全国人大代表，宁波市人大常委会党组书记、副主任宋伟

记者：浙江省宁波市作为较大的市，如何使用《立法法》赋予的地方立法权？

宋伟：地方立法是中国特色社会主义法律体系不可缺少的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

宁波市1988年被国务院批准为较大的市，依法享有地方立法权。在省人大常委会的有力指导下，宁波市共制定法规108件，修改修订45件，废止31件，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态等各个领域，为地方经济社会发展提供了重要法治保障。

宁波通过“实施性立法”，确保了国家法律法规的有效贯彻实施。我们在国家立法“大而全”的事项范围内挖掘地方“小而精”的题材，使上位法更具有可操作性，进一步强化了法律的实施效果。

同时，宁波通过“自主性立法”，提升了地方治理的法治化水平。如我们先后制定的象山港海洋环境和渔业资源保护条例、慈城古县城保护条例、杭州湾新区条例等，为有效解决地方性事务中的突出矛盾发挥了重要作用。

宁波还通过“先行性立法”，引领和推动了地方改革创新。如我们先后制定的无居民海岛管理条例、慈善事业促进条例、医疗纠纷预防与处置条例等法规，实践中起到了很好的效果，成为宁波改革开放先行先试的重要制度保障。

记者：宁波经历了多年的地方立法权实践，完善地方立法机制的经验有哪些？ 

宋伟：完善地方立法机制的经验主要有三方面：

一是党委如何加强对立法工作的领导。要把立法工作摆上全局工作的重要位置，定期专题研究、完善决策程序、加强立法协调。在研究总体改革方案和具体改革措施时，应同步考虑改革涉及的立法问题。同时，对涉及全局性、战略性的重要法规，要更加注重丰富协商民主的形式途径，使重大决策有更加充分的社会基础和民意基础。

二是人大如何强化对立法工作的主导。人大要投入更大精力研究立法需求和立法导向，推动立法规划、立法计划的精准实施。要更加充分地发挥人民代表大会的立法职能，逐步增加人代会审议通过法规数量，形成立法工作的新常态。对综合性较强、涉及面较广或者对经济社会发展具有全局意义的重要法规草案，应由人大常委会牵头，第三方机构参与组织起草。

三是如何突出地方特色、切合地方发展要求。立法质量高不高，立法效果好不好，关键是看能否切实针对并真正解决经济社会发展中的特殊矛盾和突出问题。地方立法工作要更加注重在大局中去思考和谋划，切合实际制定先行先试的地方性法规，使立法更好地突出地方特色、满足地方需求，有力服务和保障地方发展。

记者：对于此次立法法修正案草案，作为全国人大代表，您有何建议？

宋伟：我首先建议继续保留原先较大的市立法权限。这次立法法修正案草案所称的较大的市，包括省会市、经济特区市、国务院批准的较大的市和其他设区的市，同时对立法事项作了调整，限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。这样，原来具有综合立法权限的较大的市立法范围一下子收窄了。

以宁波为例，27年来共制定法规108件，修改修订45件，废止31件，涵盖了经济、社会、文化、生态等各个领域(人大方面2件，社会事务类15件，财政经济类9件，农业农村类11件，城建环资类17件，教科文卫类23件)，体现了立改废释的工作要求。

今后如立法权仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，那么，现有的法规不适应全面深化改革要求时，如何适时开展修改工作？同时上位法修改后，地方性法规又如何衔接贯通？建议充分考虑原较大的市多年来立法工作实践和经济社会发展需要，继续保留原有的立法权限。

其次，建议赋予原先较大的市完整立法权。自国务院1984年首次批准较大的市以来，较大的市已开展立法工作30多年，培养了一批优秀的立法人才，积累了丰富的立法经验，很好地履行了地方立法职权。目前，法律效力低于地方性法规的地方政府规章不需要批准，具有完整的制定权。

我建议在本次立法法修改中，将原先较大的市制定地方性法规由“报批”改为“备案”，使制定地方性法规与制定地方政府规章的权限统一起来。

第三，修正案草案第三十二条第四款规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”

鉴于目前该类型的地方政府规章数量较多和地方立法工作实际，我建议该款增加以下内容：或者经提请本级人大常委会批准，可以适当延长其实施期限（如规定可再延长两年）。这样有利于地方人大有重点有步骤开展立法工作，更好地满足行政管理的迫切需要。