隶属关系下紧密协作的中国模式

——跨区划检察院与普通区划检察院关系探讨

    要保证跨区划检察院改革的顺利推进，就不能忽视不同区划检察院之间的密切协作问题。建立两类检察院之间紧密协作关系，必须依赖具体的、可实施的机制。

    党的十八届四中全会决定明确提出，要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。这项全新的制度设计，其具体内容尚处于顶层设计规划中。中央政法委书记孟建柱在《完善司法管理体制和司法权力运行机制》一文中指出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院……这项改革，考虑对现有铁路运输法院和检察院加以改造，合理调配、充实审判人员和检察人员即可实施。”

    根据中央的规划，改革后跨区划检察院的案件管辖范围将大为拓展，不再局限于铁路检察机关原先以铁路相关案件为主的受案范围。跨区划检察院建立后，其在检察系统内部应当如何定位、与其他普通区划检察院之间将来处于何种关系中？处理好这些问题不但关系到司法改革过程中检察系统内部组织结构的合理布局，也关系到跨区划检察院将来面对激增的案件，能否积极、稳妥地开展各项工作。笔者认为，鉴于跨区划检察院的制度建设在我国语境内的讨论仍显薄弱，有必要打破视野局限。

    跨区划检察院与普通区划检察院之间的关系是与各国的政体、司法制度的具体形态相适应的。根据中央的规划，我国即将新设的跨区划检察院将在原有铁路检察机关基础上改造，隶属于各地省级院，但独立于各基层检察院、独立于省级以下立法机关，也不受各地行政机关的影响和制约。换言之，跨区划检察院与普通区划检察院都将隶属于各地省级院，但两者相互之间没有组织隶属性。这种检察组织体制的确立有利于保障检察权行使的公正性。

    新设的跨区划检察院将可能管辖交通运输类案件、重大职务犯罪案件、行政公益诉讼案件、环境保护案件以及重大民商事案件等类型的案件。建立不受地方行政、立法机关制约的跨区划检察院，既有利保证办理上述案件的过程中，检察院摆脱各种利益关联关系，独立、公正地行使检察权，也有利于部分案件（例如行政公益诉讼案件、环境保护案件）中节约司法成本、提高诉讼效率。同时，由于不同区划检察院同属各地省级院领导，能够完成司法资源最大限度上的整合，确保不同区划检察院都能贯彻统一的司法政策，并实现不同区划检察院之间的通力合作。一方面跨区划检察院的人财物等司法资源能得到省级院的有力保障；另一方面不同区划检察院之间还能通过省级院的坚强领导，打破业务合作上的隔阂，扭转单打独斗、各自为战的局面。

    过去，铁路检察院与各地基层检察院之间的业务合作关系流于形式，合作内容也较为粗疏。其中的部分原因是两类检察院各自管辖案件上存在泾渭分明的区别，业务合作缺少实践需要。但是，在铁路检察院改组为跨区划检察院之后，这种业务上条块分割的局面显然不能继续维持。两类检察院之间应当建立紧密协作的合作关系。跨行政区划检察院建立后，其案件管辖范围大为拓宽，将可能在大量同类型案件上与普通区划检察院发生管辖竞合的问题。

    另外，从现有的铁路检察院的数量、分布、司法资源配置的情况看，即使将来对办案队伍进行大幅扩充，力量也是有限的，不可能拒绝协作，单枪匹马就能顺利承揽横跨民、刑、行政三大类的各种重大、复杂案件。

    因此，要保证跨区划检察院改革的顺利推进，就不能忽视不同区划检察院之间的密切协作问题。建立两类检察院之间紧密协作关系，必须依赖具体的、可实施的机制。例如：第一，可考虑建立案情通报机制，不同区划检察院在办案过程中发现案件有可能属于对方管辖的，应立即向对方进行案情通报；第二，建立高效的管辖移转机制，减少案件在不同区划检察院之间移转时的滞留环节；第三，建立办案协助机制，对于一些需要大规模搜集证据的案件，如行政公益诉讼案件、环境公害案件等，不同区划的检察院之间可建立协助办案机制，完善证据收集方面的协作。

  （作者为四川省人民检察院成都铁路运输分院反贪污贿赂局局长）