德国基层自治机构功能复合

  □特约撰稿 林 海

  如同欧美其他发达国家一样，德国在中央和联邦的各种权力配置及其运行已十分老到。德国联邦基本法对于各乡镇的自治权进行了明确规定。目前，德国已建构了一套完善而又相互制衡的自治制度，依法保障着地方自治机构的独立和权威。

  德国有悠久的乡镇自治历史。早在中世纪，德国乡镇就获得了自治地位，以赎买等方式取得了法人地位，凭借国王颁予的特许状，享有了一系列特权，包括设立自己的管理机构、拥有独立的市政资产、独立的司法机构特权等。

  1808年，普鲁士（现代德国的前身）的自由派改革者施泰因起草了《普鲁士市政宪章》，在德国确立了地方自治的政府模式。1919年《魏玛宪法》通过后，德国地方民主制在全国陆续展开。随后，在纳粹统治下，德国地方自治权曾名存实亡。1949年，德国联邦宪法出台后，其乡镇自治权又获“重生”。

  作为一个联邦制国家，德国国家政权分为三级：联邦级、州级（16个）和地方级（8000多个）。其各州下辖市镇多少不一，比如：有1120万居民的巴伐利亚州有2056个市镇，有居民250万的勃兰登堡州有1700个市镇。另外，市镇人口多少不等，通常大的市镇人口达100万，小的市镇只有几千人。

  每个市镇下的乡，是德国最基层的地方自治单位。它不是州政府的下属行政单位，而是一种自治团体。德国基本法规定，在州、县（市）和乡（镇）中必须设立经普遍、直接、自由、平等和匿名选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡（镇）一级可由乡（镇）民大会代替。

  德国联邦基本法第28条专门规定：“必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。”但联邦基本法只规定了地方自治的原则，没有作出更详细的具体规定，只能依赖各州宪法和有关法律对其另行具体规定。

  这一方面为德国各市镇行使自治职权提供了法律依据，另一方面也使德国各州因立法不同，其市镇实际享有的自治权力也有所不同。如北莱茵－威斯特法伦州法律规定，市镇政府主要承担公共事务管理领域的职责，如：中、小学学校管理、幼儿园、废水收集、青少年帮助、男女平等、住房补贴等。

  从组织建设角度看，德国的乡镇自治组织体制大体上分为四种类型：一是北部德国的乡镇议会体制。乡镇议会选举各个工作委员会、乡镇长或任命乡镇总监。二是德国南部的乡镇长直选制。乡镇长由选民直接选举产生，是乡镇议会的主席，乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱茵河流域的乡镇长间接选举制。选民直接选举乡镇议会，再由乡镇议会选举乡镇长。四是市自治机关体制。选民选举乡镇议会；乡镇长是乡镇行政事务的首脑，并不是乡镇议会的领导人，只负责乡镇行政事务，不领导和主持乡镇议会。

  上世纪90年代以来，德国乡镇自治组织的直选和自决机制越来越常见，全民公决的问题也越来越多，比如：公共游泳池开放时间的决定、德雷斯顿的易北河上是否建桥等。

  另外，德国乡镇的职能比较单纯，自治的权限主要体现在地方性的社会管理和公共服务领域。在德国，这些公共事业可以用一个概念进行表达，即“生存照顾”。每个城市都有地方自治机构负责管理和运营的城市工厂，分别负责水、电、交通、垃圾清理。

  可以说，德国地方自治是有生命力的复合有机体。既包括了政治上的民主功能，又包括了经济上的公共事务管理功能，具有特殊的“福利国家+基层民主”形态，并经过逐步改进，适应了现在社会的发展，既是民主的学校，又是公众的仆人，并构成了推进社会进步的重要力量。

  （作者系北京大学法学博士、经济学博士后）