一个千年古县“UNDP”实践

法律援助值班律师试点项目（简称“UNDP”）于2006年9月14日在河南修武县正式启动。为何一个现代法律援助项目会选择在河南的“千年古县”？它的实施效果如何？起到了怎样的示范效应？

河南焦作市修武县位于河南西北部，太行山南麓，古称“宁邑”，距今已有3000多年的历史。相比其他县而言，修武县人口相对较少。

2006年11月，修武县被联合国教科文组织国际地名学会命名为“千年古县”。在此之前的9月14日，法律援助值班律师试点项目（简称“UNDP”）在该县正式启动。

就人口而言，修武县是一个小县城，我国最早的法律援助值班律师制度试点为什么会选在这里？近日，记者走访了郑州、焦作多地，探寻河南省法律援助值班律师制度的来龙去脉。

法院“驻点”效果明显

张艳红是河南省法律援助中心主任，从1998年起一直工作在河南省法援岗位上。她参与见证了修武县试点项目发展的整个过程。她说：“2006年，联合国开发计划署、中国商务部、司法部寻找一个试点。司法部推荐河南，在河南找一个县，我们就根据部里的要求考察了几个县，最终确定修武县。”

当时选修武县有三个原因：第一是修武县司法环境比较好，公安局和法院是当地长期的先进集体，执法环境比较好；第二是修武县律师比较多，可以应付法律援助工作；第三是当地司法局局长乃至整个焦作市都愿意推动法律援助工作。

“早在2006年夏天，我们就开始做准备工作。”张艳红回忆说，通过宣传，修武县首期选聘了18名律师作为本项目的值班律师，并于9月9日举办了修武县第一期法律援助值班律师培训班，重点对值班律师制度、项目要求、法律援助值班律师办公室工作规则以及注意事项等内容进行了讲解，进一步明确值班律师的职责，为项目的顺利实施奠定了人力基础。

同时，河南省法律援助中心制定了工作计划、报表，河南省司法厅有专人负责试点管理工作，3个试点律师的费用由联合国开发计划署直接拨款。

2006年9月14日，正式启动的修武县法律援助中心发布了一系列规章制度，如工作规则、值班制度、工作协调制度和内勤工作职责，条款细致到值班律师办公室的一事一物。

2007年7月，司法部对试点工作进一步要求，在修武县看守所设立了值班律师办公室。同时，试点工作向纵深推进，在全省范围内新增了20个试点单位，并于2007年8月22日召开了首批扩大试点单位座谈会，将试点单位集中在法院和看守所，试点层级由县扩大到省辖市。

司法部的要求下达以后，修武县公安局联合修武县司法局发布1号文件，确定看守所法律援助值班律师办公室试行工作方案。

这次探索把值班律师工作延伸至看守所，由县法律援助中心将《犯罪嫌疑人（被告）在刑事诉讼中的权利和义务需知》交由办案单位和看守所，由办案人员或看守人员在履行告知义务的同时，将《需知》送达犯罪嫌疑人（被告人），以确保犯罪嫌疑人（被告人）能够获得法律援助。

法律援助的咨询范围包括：涉嫌罪名所涉及的相关法律问题；有关刑事诉讼方面的知识；申请法律援助事项。

就修武县而言，值班律师值班时间在每天上午8时15分，下午2时到5时20分。对值班律师的选择要求必须是执业律师，而且要有比较丰富的经验。

目前，律师值班的补贴标准是50元至100元/天，随着工作的不断发展和物价水平的变化，值班补贴标准应提高到100元至200元/天。驻看守所值班律师办公室一般设在对外接待窗口附近或看守所办公区域一楼位置，有独立办公用房，并且要求建设标准全省统一，值班律师办公室有统一的门头标识，设有墙面公示栏，摆放有宣传资料和辖区执业律师名册，配备有基本办公设备。

比如登封市司法局法律援助中心面积就达到了七八十平方米。该中心工作人员对记者说，以前法律援助中心设在司法局，前来咨询的人不多，现在临街后人就比较多，特别是星期一到星期三。案件主要以农民工索要工资赔偿较多，也会涉及一些20世纪90年代的案件。

在后来对比各值班律师办公室的数据时，河南省法律援助中心主任张艳红发现，“公安局的值班律师办案比较少，看守所的值班律师也只做一些解释工作，工作量也不是特别大，唯独法院值班律师办公室效果最好，咨询、办案量比较大。”

“没有律师辩护的案子太多”

2008年4月10日，联合国开发计划署、中国国际经济技术交流中心和司法部法律援助中心在修武召开了试点项目总结研讨会。

此前一年半的时间里，司法部、商务部项目官员多次赴河南进行考察。河南省法援中心设专人负责项目并实地指导，要求各值班办公室每月报一次报表：多少人咨询为多少人提供辩护……都要求有详细数据来支撑。

试点项目结束之后，河南法律援助工作仍在制度建设上寻求突破。

河南司法厅宣传处分管科长连清早期是《河南法制报》记者，她是最早报道修武县值班律师制度的记者，她的相关作品也获得了“全国法制好新闻”奖。

但是不为人知的是，连清这篇报道当时被迫推迟了3个月之久。连清说，那时社会上对试点项目普遍抱有谨慎观望的态度。

2009年，河南省司法厅提出了法律援助的目标：应援尽援。也就是说，各省辖市、各县（市、区）全部在当地法院设立值班律师办公室。2010年，河南省政府印发了《关于加强法律援助工作的意见》，明确提出2010年起全面建立法律援助值班律师制度，在全省所有的中级、基层法院设立法律援助值班律师办公室。2010年底，全省市、县两级法院全部设立了值班律师办公室，共176个。

项目运行初期，修武县法院内部对于第三方机构充满疑惑。据当时的工作汇报显示，在法院人员心中的律师值班室是淡化的，值班室的负责人工作不能开展，人也焦虑。

后来，一位法官在项目总结会上说：“律师值班室建成初期，除个别院领导外，法院绝大多数人不了解其职能、作用。人们之间不断互相询问，这个值班室是干什么的，与法院的工作有什么关系？是什么性质的单位？特别是耀眼的‘联合国开发计划署’几个字，在干警心中显得太遥远了，认为联合国在修武法院设立办事处，简直不可思议。为此，各自带着质疑的心态，一是认为这是在作秀；二是认为与自己无关不理不问；三是认为即使有关，也相距太远，没有认知的必要。”

这几乎是一种普遍的抗拒心态。

2010年，河南省在全省市、县两级法院设立值班律师办公室。尽管进行了数年的前期工作，但马占峰接手省司法厅法律援助工作处工作后，却仍感觉到很大的压力和阻力。

当时，司法部下属的厅、局、处长云集河南召开全国法律援助工作大会，定位了法律援助工作的高度和标杆。河南省司法厅相关领导对河南省司法厅法律援助工作处处长马占峰提的要求是：“虽然压力很大，但要保持旗帜不倒，不褪色。”

马占峰也意识到，法援工作应该回归到出发点：“不能零星胡搞，也不能重新搞一场。我们要将法律援助上升到价值思考上来。”

但是，投入到实际工作后，马占峰发现，法援工作不只是一纸命令，还需要大量的工作配合，包括单位领导的力量、个人的人脉资源和大家的不懈努力。

开始的几年里，马占峰以法律援助工作处处长的身份和公检法各单位领导去谈判，用信心去说服对方：“我这个方向是正确的，走下去绝对有意义，操作起来也绝对有把握。”

对于法律援助工作的精神实质，马占峰有准确的判断，他说：“法律援助的职责就是在现有的司法制度基础上实施法律救济措施。但现实是，没有律师辩护的案子太多了。”   

马占峰的努力没有白费，进入2011年以后，河南省首次把驻法院法律援助值班律师工作作为年度考核和评优评先的重要评价内容。

2013年，为适应新刑事诉讼法实施需要，河南开始把值班律师制度向全省看守所推广。2014年，制定了驻法院、驻看守所值班律师办公室管理办法，全面规范、提升值班律师办公室职能。

“舶来品”的中国实践

法律援助制度作为“舶来品”，在我国经过试验后，证明适合社会主义市场经济体制。特别是在社会出现分层后，司法不公成为主要的社会困难和问题，维护大多数人的利益也就成为法律援助的题中之意。

“值班律师制度适合司法制度，保障了法庭上控辩双方的力量大体平衡，从实际出发，也保障了公平正义的实现。”马占峰说，以前法官要断案还要调查、取证，而司法体制改革后，法官居中裁判。现实是公安局、检察院有较强的追诉能力，而律师群体相对弱势，这有可能会影响法官的裁判。

最初实施法律援助制度，河南省司法厅思考的是要把握法律援助的基本精神和价值要求，通过更丰富的方法完善法律制度，更加利民、便民，但在实践中他们也发现，仍然有一些可以升华进取的地方。

马占峰说：“因为法律援助工作也有短板，比如说以往的工作侧重保障服务民生，但刑事案件中的被告人权益保障还属于短板。为此，河南省司法厅联合省公安厅、省高院出台文件，再次在河南的一些看守所设置值班律师办公室，共确定了6个县市。”

在法律援助项目的实施过程中，河南省从纵向和横向两个层面，打造了立体式的法律援助服务网络。

纵向上，全省各级法律援助机构在方便群众往来的位置，建设标准化的法律援助接待室。同时，还在市、县两级177个人民法院和121个看守所设立值班律师接待室，形成了以“三室一点”为主阵地、以乡镇司法所法律援助工作站为衔接、以基层法律援助联络员为补充，覆盖城乡的省市县乡村五级法律援助服务网络。

横向上，河南省各级司法行政机关加强与同级工会、妇联、残联、共青团、老龄委等社会团体合作，挂靠设立法律援助工作站，为困难职工、妇女、残疾人、未成年人、老年人等特殊人群申请法律援助提供宣传、咨询和引导等服务。

其实早在2011年，河南省司法厅就已经开始尝试横向推进。同年8月，河南省司法厅和河南省军区政治部联合制定出台《关于开展军人军属法律援助工作的意见》和《实施办法》，以公共法律服务资源为尽可能多的人群提供法律救济，通过实际行动堆积社会公平与正义的基石。

河南省在省内推进法律援助项目的同时，还积极寻求国际合作。

2014年9月3日至4日，中欧法律援助项目访问团考察河南。在两天的时间里，来自英国、法国、荷兰等多个国家和地区的法律援助领域的官员、专家和学者深入河南省的省、市、县法律援助机构以及法律援助受理点、法律援助值班律师办公室等地考察。

早在2012年，中欧法律援助项目是中国与欧盟签署的财政协议，欧盟将提供500万欧元的无偿援助，3年时间里，在法律援助领域协助司法部开展机构和人员能力建设。

经过一年的考察评估，河南、内蒙古、山西被初步确定为项目合作省份。

目前，河南省已经确定济源市、中牟县、襄城县、新县、清丰县、开封新区等6地的法律援助机构为中欧法律援助项目试点单位。

据我国与欧盟合作项目的设想，今后，河南省将在法律援助工作方面有以下规划：组织省级法律援助机构工作人员分批到欧盟有关国家实地考察学习，通过交流、对话，学习先进的制度体系和工作经验，拓展视野，更新理念；聘请国内法学院校、研究机构知名专家、学者，对省辖市法律援助机构工作人员进行培训，每年组织1至2次省际交流学习；利用省内培训资源，对县级法律援助机构工作人员开展全面培训。

中欧法律援助项目组负责人表示，河南人口基数大，开展法律援助项目合作是非常有挑战性的工作，希望通过双方的合作，实现法律援助数量和质量上的提升，为更多的弱势群体服务。