法律顾问为政府护航

    政府法律顾问制度作为深圳市政府法制工作的一项重要内容，为深圳市全面推进依法行政、转变政府职能，建设法治政府、诚信政府、服务政府发挥了重要作用，彰显了现代化大都市对法治政府的孜孜以求。

    “我们不是花瓶，更不是面子工程，我们是政府的一道屏障，只要有我们在，就不会让政府受到最直接的冲击。”深圳市人民政府法制办公室主任、市政府首席法律顾问王璞很激动。

    他所指的是深圳市政府一项维持了26年的工作——政府法律顾问制度。

    26年前，深圳改革的步伐正在大踏步前进，经济高速发展的同时，也带来了诸多的法律问题。

    “特区的发展很特殊，当时我们是对外的窗口，如果不能很好地通过规则保障经济发展，那后果会很严重。”王璞说。

    26年后，在党的十八届四中全会提出积极推行政府法律顾问制度的背景下，2014年11月18日，深圳市政府法律顾问制度荣膺“中国法治政府奖”，深圳的做法得到法学界的高度认可。

    中国法学会党组书记、常务副会长陈冀平表示，深圳的探索对推动政府依法行政至关重要，在全国范围内有借鉴意义。

    目前，在深圳，政府法律顾问制度已经成为政府工作中不可或缺的一部分。

政府的法律屏障

    改革开放之初，作为经济特区的深圳吸引了潮水般涌入的外商。

    “外商进来谈合作，别的什么都可以不带，但有两个人是必不可少的，一个是经济师，一个是律师。”王璞说，“当时，法律意识早已经成了国际合作的客观要求。然而，我们却因为法律知识不足，在改革开放之初与外商的合作中吃了不少亏。”

    “尤其是在合同的制定和法律条款的适用上。”王璞说，“欠缺专业法律支持的第一代特区建设者们，往往看不出外商利用法律空白而有意设计的圈套。”

    在交了不少“学费”之后，深圳人才意识到了法律的重要性。于是，为了顺应国际形势和改革开放的新局面，解决新出现的涉法问题，深圳市政府于1988年在全国率先成立了政府法律顾问室，并聘请香港知名律师和内地知名学者、专家作为市政府兼职法律顾问，为政府提供法律支持。

    成立至今，深圳市政府法律顾问已经比较全面地介入到了政府的行政行为当中，而这其中最让王璞感到自豪的是2005年成功协助市委市政府化解了一起影响全国的突发事件。

    2005年8月，在深圳注册成立的天民液化气发展有限公司（以下简称“天民公司”）因资金链断裂拖欠员工工资，直接导致53辆装满液化天然气的重型罐车被扣留在从新疆至深圳沿途8个省的10个市、县，造成了严重的安全隐患。

    为此，国家安监总局发出通知，要求各有关省立即部署，按照“就近卸载”原则尽快消除安全隐患；要求广东省、深圳市和新疆维吾尔自治区政府加强沟通、协调，提出解决员工工资、风险抵押金等问题的方案并组织实施。

    “当时，我们也参与了专案组工作。我们分析，解决问题的关键在于工人工资和押金的发还。”王璞回忆，“然而，难办的是，根据法律上的责任关系分析，10个市、县的驿站均为独立法人，所以无论从安全隐患的消除还是从员工劳资纠纷的解决，都应该实行属地管理。”

    但由于各地天民公司员工对涉事地政府出面解决问题心存疑虑，只愿与深圳市政府谈判，于是深圳市政府组成10个工作组奔赴各地，主动承担起沿线各地天民公司的劳资纠纷。

    “面对错综复杂的劳资纠纷，我们建议深圳市政府应该按规定比例垫资支付欠薪，缓解了员工们的疑虑。”王璞说。

    王璞告诉记者，虽然这么做短期会平息问题，但要彻底解决问题，就必须解决数额更加巨大的后续欠薪支付和司机风险押金的返还。当时，如果深圳市政府继续垫资支付，那么如何有效追回就成了摆在政府法律顾问们面前的现实难题。

    “后来，我们建议深圳公安部门尽可能地将各地天民公司的车辆扣回深圳，为政府收回垫资提供了充分的法律保证。”王璞说。

    “之后我们又建议深圳市政府与天民公司员工达成协议，将员工索取欠薪和风险押金的债权转移给政府，并按照《劳动法》的规定，先走劳动仲裁程序，再申请法院强制执行。同时协调成立法律小组，主持了深圳市政府与天民公司新疆合作伙伴的谈判，达成了系列费用补偿和资产变卖协议，为妥善解决政府垫资收回问题提供了法律保障。”王璞说。

“御用”律师和立法智囊

    “像天民事件这样最终顺利解决，回溯起来还是源于一个好的制度本身。”王璞说，“这个制度成立之初，其实并不是我们首创的，我们这个制度学习的是香港律政司。”

    据了解，深圳市政府法律顾问室设在深圳市法制办，实行“一套人马、几块牌子”的体制。

    市政府首席法律顾问由法律顾问室主任即市法制办主任兼任，此外还设有法律事务处，除5名公职人员外，还参照香港律政司模式组建了26人的专职法律顾问、法律助理团队，共同承担具体政府法律事务工作。

    “我们根据专职法律顾问、法律助理的专业特长和工作需要等情况，把他们划分为几个组别。”王璞介绍，“对内，法律事务处作为市法制办的内设机构之一，承担市法制办秘书处转来的办件，并依据相关法律、法规、规章、司法解释及政府规范性文件等，拟制法律意见、起诉书或答辩状等法律文件；对外，则实行政府法律事务相对集中处置，对涉及市政府的法律事务及未设政策法规机构的政府部门的诉讼、仲裁、合同等法律事务进行集中办理，对已设政策法规处的政府部门如遇合同标的、争议金额在1000万元以上，或行政处罚在50万元以上及本部门无法承担的诉讼和合同事务，也由市政府法律顾问室统一承办。”

    “政府法律顾问工作最典型的就是在‘民告官’的行政诉讼和‘官告民’的民事诉讼中担任政府的代理人。”深圳市政府法律顾问室法律事务处处长崔为民告诉记者，随着人民群众法律观念、维权意识的普遍提高，深圳行政诉讼案件数量在全国名列前茅。

    法律顾问室作为诉讼代理人参与其中，一方面维护了政府的形象和权益，另一方面及时总结行政诉讼案件经验，有效促进政府依法行政。

    统计显示，自2010年以来，深圳市政府法律顾问室代理市政府和各部门的诉讼、仲裁案件达到420余宗，涉案标的约37亿元；牵头处理政府专项资金追缴工作，涉及“官告民”案件310宗，收回政府专项资金近5亿元。

    除了成为政府的“御用”律师，法律顾问室还是市政府的立法智囊。

    深圳是经济特区，发展速度超乎寻常，新现象层出不穷，利益关系也错综复杂。

    新现象的出现势必要求有新的管理办法跟进，虽然法律的制定具有前瞻性，但往往现实的发展更具多元化。

    由于人大立法周期比较长，而政府的规章制度则具有更强的时效性和针对性。政府法律顾问室，就充当了一个听取民意并与政府沟通的渠道。

    “当我们发现一些法律问题时，就可以专门开展调研，并公开征求意见反馈给政府。”王璞说，“而由我们草拟的规定绝大多数都得到了市政府的认可，其中一些还被市人大法工委接手，完善之后上升到特区法的层面。”